COMENTARIO A LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE 19 DE DICIEMBRE DE 2018. EFECTOS Y LÍMITES DE LA PRESENTACIÓN DE ESCRITOS POR LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN SUS PROPIOS REGISTROS. ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 38.4 DE LA LEY 30/92.
Lourdes Pérez Ovejero. Letrada del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco.
El Tribunal Supremo confirma la sentencia de instancia al examinar un recurso de casación que debe precisar los términos de interpretación del 38.4 (b) de la Ley 30/92, aplicable ratione temporis, en dos aspectos concretos, tal y como fueron establecidos en el auto de 16 de mayo de 2017, que tuvo por preparado el recurso. Por un lado, si la presentación de un escrito por una administración pública en su propio registro acarrea los mismos efectos jurídicos sobre el plazo máximo de interposición que la presentación en el registro de la administración pública a la que el escrito vaya destinado. Por otro, una respuesta afirmativa a esta cuestión, precisa dirimir un segundo interrogante que plantea si tal presentación ha de hacerse necesariamente dentro del horario establecido para el propio registro.
Los antecedentes básicos necesarios para comprender las bases del recurso de casación interpuesto se acotan brevemente en el siguiente relato.
La sentencia recurrida es la de 9 de marzo de 2017 dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid que desestima un recurso contencioso-administrativo presentado por el Ayuntamiento de Peraleda de la Mata (Cáceres) contra una resolución del Tribunal Económico-administrativo Regional de Madrid.
El núcleo de la cuestión estriba en que esta resolución del TEAR desestima una reclamación deducida frente al acuerdo de la Confederación Hidrográfica del Tajo (en adelante CHT) que había inadmitido por extemporáneo un recurso de reposición interpuesto contra la liquidación de la tarifa de utilización y canon de regulación del agua.
La CHT apreció extemporaneidad porque el recurso de reposición del Ayuntamiento se interpuso ante dicho organismo el 16/12/2014 siendo que la resolución recurrida había sido notificada el 10/11/2014, habiendo rebasado por tanto el plazo de un mes para su interposición (art. 223.1 LGT). La posición del Ayuntamiento recurrente pasaba por entender que el recurso de reposición se había presentado en el registro del propio ayuntamiento el 10/12/2014, por tanto dentro del plazo, con base en el convenio marco suscrito entre la Administración General del Estado y la Comunidad Autónoma de Extremadura.
Antes de abordar la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo las cuestiones de fondo que delimitan el interés casacional del recurso, nos topamos con una doble crítica al auto de admisión y una puntualización jurídica previa que sirve a la mejor interpretación del precepto sometido a análisis.
El primer comentario que dedica al auto de admisión pasa por constatar una circunstancia que puede resultar en algunos casos no tan ajena a la configuración del nuevo recurso de casación. No es tan raro que la doctrina fijada en torno a las cuestiones que suscitan interés casacional no siempre sirva para dar salida a la concreta controversia planteada en función de las vicisitudes, fundamentalmente probatorias, que se hayan producido durante la instrucción del procedimiento en la instancia.
Tal es el caso que nos ocupa por cuanto la única prueba documental que acreditaba la interposición del recurso ante la CHT era el que contenía el sello de entrada en tal organismo el 16/12/2014, fuera de plazo. Cabe observar que el Ayuntamiento sólo aportó un registro de entrada de su ventanilla única de 10/12/2014 a las 14:07 horas, con la demanda, sin que por lo demás apareciera ningún sello de entrada en la CHT ni su envío a este organismo. El tribunal de instancia sustentó su parecer únicamente en la actividad probatoria desplegada y desestima las pretensiones del ayuntamiento no por examinar los efectos de la presentación en el propio registro sino por ausencia de prueba de su presentación en dicho registro municipal. En definitiva, se da una aparente situación contradictoria pues se advierte que la razón principal de la desestimación no resultaba revisable en casación.
La crítica al auto de admisión se detiene también en el examen jurisprudencial sobre la existencia de doctrina reiterada en la materia. Mientras que el auto sólo muestra una sentencia de referencia, la de 11 de septiembre de 2015, la Sala puntualiza que esta se fundamenta en otra anterior de 8 de marzo de 2006 y advierte de una tercera que también resuelve un problema jurídico de la misma índole y, todas ellas, sentando una doctrina unívoca.
Como decíamos, la Sala se detiene a despejar una duda interpretativa previa pero relevante que subyace en el asunto debatido y que consiste en dirimir si la referencia del 38.4 Ley 30/92 a los ciudadanos como usuarios de los registros administrativos incluye en su ámbito subjetivo también a las administraciones públicas.
La jurisprudencia aludida responde a esta cuestión de forma idéntica. Si nos detenemos en la STS de 11 de septiembre de 2015, dictada en el recurso de casación nº 3631/2013[1], única señalada por el auto de admisión, la doctrina sentada no admite discusión (FD 5º):
“la tesis que esgrime la Administración recurrente no puede ser compartida, porque cuando la Ley 30/92 acude al término “ciudadanos” lo hace para aludir, de modo genérico, a quienes se encuentran frente a la Administración que sustancia un concreto procedimiento administrativo, con independencia de que, tales ciudadanos, sean una persona física o jurídica, o de que sea una persona jurídico pública o privada.
….
De modo que no podemos estar a la literalidad del término “ciudadano”, como sujeto de derechos políticos, sino al sentido del titular de los derechos en el seno del procedimiento administrativo. Sobre todo cuando lo que está en juego es la inadmisión del recurso administrativo por extemporáneo, y sus derivaciones y efectos sobre el acceso a la vía judicial.
En sentido similar nos hemos pronunciado, en sentencia de 8 de marzo de 2006, recurso de casación nº 1349/2001, aunque en este caso había una diferencia no menor, y es que la presentación se había producido ante la oficina de correos (at. 38.4.c) de la ley 30/92)… ”
También se menciona la sentencia de 24 de febrero de 2015, recaída en el recurso de casación nº 703/2013, que se expresa en idénticos términos a los señalados y que apunta como referencia expresa la de 8 de febrero de 2006.
El análisis jurídico del recurso respecto de la primera cuestión planteada por el auto de admisión no presenta ninguna sorpresa doctrinal, si bien acota por primera vez la significación de los convenios interadministrativos como fuente que habilita la utilización del registro administrativo por parte de la administración local recurrente[2], que había sido omitido en la STS de 11/09/2015.
En resumidas cuentas, la doctrina que despliega en lo fundamental la STS de 11/09/2015 establece que cuando las entidades locales[3] actúen en el seno de los procedimientos administrativos manteniendo una posición jurídica idéntica a la de los ciudadanos o administrados sometidos legalmente a la potestad de la otra administración actuante están legitimados para hacer uso del registro administrativo propio que ponen al servicio público de aquellos. La presentación de escritos, reclamaciones y recursos en el registro propio es válida y eficaz desde la fecha estampada en ellos como si hubiera sido registrado en la administración destinataria.
Ahora bien, tratándose de Ayuntamientos de municipios no incluidos en el art. 121 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local[4] –municipios de gran población-, la validez del registro en la propia sede se subordina a la existencia de un convenio interadministrativo, según mandato legal del art. 38.4 b) Ley 30/92.
En el caso que analizamos, existía un convenio marco suscrito el 21 de mayo de 2007 por la Administración del Estado y la Comunidad de Extremadura por el que los municipios, pese a no ser parte suscribiente, ponen a disposición sus oficinas y registros; esta circunstancia permite amparar, aunque el convenio no diga nada expresamente, la válida presentación del recurso en el registro del propio Ayuntamiento de Peraleda de la Mata.
Recuerda también la sentencia analizada que esta controversia carecería de sentido a la luz del art. 16 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, en cuanto dispone con mayor amplitud sobre todos los elementos analizados: se habla ahora de interesados y no ciudadanos, de administraciones y organismos sin diferenciar, y elimina la necesidad de convenios.
La respuesta a la segunda cuestión que presenta interés casacional ha de ser contestada necesariamente y en sentido afirmativo. Esto es, la presentación de escritos en el seno de la propia administración actuante ha de hacerse dentro del horario establecido para el registro administrativo. Ningún privilegio puede derivarse de la ventaja que supone gestionar el registro que va a utilizar para la presentación de sus propios escritos o recursos y ello ha de producirse en las mismas condiciones que se le permitiría a un particular en la misma situación. No debe olvidarse que cada administración hace uso de su potestad autorganizativa cuando establece los días y horarios de apertura de sus registros, según el art. 38.6 de la Ley 30/92.
La sentencia no ve una causa limitativa de su derecho de defensa en esta sujeción a los horarios previstos dado que dispone del uso de los demás medios previstos en el art. 38.4 de la Ley 30/92 para agotar las horas restantes del último día hábil para la interposición del recurso; lo que no puede hacer es beneficiarse de los efectos jurídicos que proporciona la presentación en el propio registro fuera de horario programado para su funcionamiento.
La resolución de las pretensiones articuladas dan como resultado la confirmación de la sentencia de instancia pues no se ha probado que el escrito se registrara dentro del periodo de apertura (de 09:00 a 14:00 horas), sino unos minutos más tarde, aun cuando fue válidamente presentado el último día del plazo en el registro del Ayuntamiento de Peraleda de la Mata.
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[1] En este supuesto, además, la Administración cuyo registro se somete a enjuiciamiento es una entidad local, lo que permite estudiar si la validez de la presentación en plazos debe supeditarse a la existencia de un convenio.
[2] Art. 38.4 b) Ley 30/92: En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas, a la de cualquier Administración de las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, a los Ayuntamientos de los Municipios a que se refiere el artículo 121 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, o a la del resto de las entidades que integran la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio.
[3] Ha de entenderse también que alude a la Administración de Estado, de las Comunidades Autónomas, así como a la administración provincial y la insular.
[4] Art. 121.1 Ley 7/1985:
a) A los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes.
b) A los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000 habitantes.
c) A los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas.
d) Asimismo, a los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales.
En los supuestos previstos en los párrafos c) y d), se exigirá que así lo decidan las Asambleas Legislativas correspondientes a iniciativa de los respectivos ayuntamientos.