INCIDENTE DE NULIDAD DE ACTUACIONES Y AGOTAMIENTO DE LA VÍA JUDICIAL PREVIA AL RECURSO DE AMPARO: EL CASO DEL RECURSO DE CASACIÓN INADMITIDO POR CARENCIA DE INTERÉS CASACIONAL PARA LA FORMACIÓN DE JURISPRUDENCIA. 

INCIDENTE DE NULIDAD DE ACTUACIONES Y AGOTAMIENTO DE LA VÍA JUDICIAL PREVIA AL RECURSO DE AMPARO: EL CASO DEL RECURSO DE CASACIÓN INADMITIDO POR CARENCIA DE INTERÉS CASACIONAL PARA LA FORMACIÓN DE JURISPRUDENCIA. 

Arantza González López. Letrada del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco

La reciente STC 112/2019, de 3 de octubre, modifica el criterio que hasta la fecha venía manteniendo el Tribunal Constitucional sobre cómo ha de entenderse la necesidad de agotar la vía judicial previa al amparo, requisito a que se refiere el artículo 44.1.a) de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional -«Las violaciones de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, que tuvieran su origen inmediato y directo en un acto u omisión de un órgano judicial, podrán dar lugar a este recurso siempre que se cumplan los requisitos siguientes: a) Que se hayan agotado todos los medios de impugnación previstos por las normas procesales para el caso concreto dentro de la vía judicial».

Un cambio de criterio que nace con visos de estabilidad, habida cuenta de que, según propia declaración de la STC, es producto “de la debida reflexión”.

Hasta ahora, para interponer el recurso de amparo era preciso formular incidente de nulidad de actuaciones ante el órgano judicial que dictó la resolución que se estimaba lesiva de derechos fundamentales (se citan, entre otras, SSTC 39/2003; 169/2013; 95/2018 y ATC 135/2017).

La necesidad de agotar la vía judicial encuentra justificación, según razona la sentencia,  en que “supone un elemento esencial para respetar la subsidiariedad del recurso de amparo (…), pues son los órganos judiciales a quienes primeramente corresponde la reparación de las posibles lesiones de derechos invocados por los ciudadanos”.

El cambio de doctrina que fragua la STC 112/2019 encuentra razón de ser en la necesidad de interpretar el repetido requisito de agotar la vía judicial previa “de manera finalista y flexible”, de forma que no obligue al justiciable a utilizar todos los medios de impugnación posibles, sino los que de manera clara se presenten como ejercitables, y sobre los “que no quepa duda respecto de la procedencia y la posibilidad real y efectiva de interponer el recurso”. 

La exposición de los hechos que están en la base de esta sentencia permitirá contextualizar debidamente la nueva doctrina en torno al agotamiento de la vía judicial previa al amparo:

  1. Por resolución de 7 de mayo de 2014, del director general de Planificación Sociosanitaria, Farmacia y Atención al Ciudadano, de la Consejería de Sanidad y Política Social, se autorizó el retorno de la farmacia que se había trasladado provisionalmente a su primitivo emplazamiento.
  2. Contra la resolución de 7 de mayo de 2014, la demandante de amparo interpuso recurso contencioso-administrativo (procedimiento ordinario núm. 320-2014), alegando, entre otros motivos, que dicha resolución no le había sido notificada en forma.
  3. La sentencia núm. 757/2016, de 4 noviembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Murcia inadmitió el recurso en virtud de lo establecido en el art. 69 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), pues consideró que el acto impugnado, al ser susceptible de recurso de alzada ante el Consejero de Sanidad, no agotaba la vía administrativa.
  4. Contra la citada sentencia se preparó recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia de Murcia.
  5. Por providencia de 6 de abril de 2017, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Supremo, se acordó inadmitir a trámite el recurso de casación al apreciar que “carec[ía] de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sin que, además y a pesar de lo alegado en el escrito de preparación, concurra el presupuesto establecido en el artículo 88.3 b) LJCA”.
  6. La recurrente interpuso recurso de amparo contra la STSJ de Murcia, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera), de 4 de noviembre de 2016, y contra la providencia de 6 de abril de 2017, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
  7. Mediante providencia de la Sección Tercera del Tribunal Constitucional se acordó admitir a trámite el recurso de amparo formulado al apreciar que“concurre en el mismo una especial trascendencia constitucional (art. 50.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: LOTC) porque el recurso puede dar ocasión al Tribunal para aclarar o cambiar su doctrina como consecuencia de un proceso de reflexión interna [STC 155/2009, FJ 2 b)]”.

El TC aprecia que la cuestión planteada en el recurso de amparo tiene especial trascendencia constitucional porque «da ocasión al Tribunal para aclarar o modificar su doctrina en relación con la necesidad de interponer incidente de nulidad de actuaciones para agotar la vía judicial previa al recurso de amparo en aquellos casos en los que la vulneración del derecho fundamental no se imputa a la última resolución judicial, sino a la inmediatamente anterior y esta vulneración ha quedado imprejuzgada porque el recurso interpuesto contra la decisión judicial que se considera lesiva de derechos fundamentales ha sido inadmitido por razones procesales que no son imputables a la falta de diligencia de la parte».

Entiende el Alto Tribunal que de la regulación del incidente de nulidad de actuaciones (artículo 241 LOPJ) no cabe deducir que proceda de manera clara la formulación de este incidente en supuestos como el analizado (en los que se ha interpuesto un recurso contra la resolución judicial que se estima lesiva de derechos fundamentales, si bien el recurso se inadmite por razones procesales no imputables a la falta de diligencia de la parte).

El caso prototípico es la inadmisión del recurso de casación contencioso-administrativo interpuesto frente a la resolución judicial que se estima lesiva de los derechos fundamentales, por no presentar interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

La STC 112/2019 concluye que “de acuerdo con la doctrina expuesta, la interposición de este incidente en estos supuestos no puede considerarse necesaria para agotar la vía judicial previa al recurso de amparo”.

Ahora bien, que no sea necesaria la interposición del incidente, por no ser exigible desde un punto de vista constitucional o legal, no significa que su formulación pueda considerarse manifiestamente improcedente, circunstancia que se sabe ha de ser objeto de aplicación restrictiva, solo cuando la improcedencia resulte clara e inequívoca.

Por lo tanto, en el caso que se comenta, el incidente de nulidad de actuaciones podrá utilizarse como cauce procesal para obtener la tutela de derechos fundamentales que se considera vulnerados por la referida resolución. 

Podrá, que no deberá.

Una doctrina que el TC considera respetuosa con el entendimiento del requisito de agotar la vía judicial y con la interpretación de la Sala Tercera del TS en relación con las resoluciones recurridas en casación cuando el recurso se inadmite por carecer de interés casacional pues, tal y como declara el ATS 11433/2017, de 11 de diciembre de la citada Sala,  “solo cuando se haya decidido la inadmisión se podrá afirmar que contra la resolución judicial impugnada no cabe recurso ordinario, ni extraordinario”, siendo este el momento en el que podrá interponerse el repetido incidente de nulidad de actuaciones.

Con todo, y sin cuestionar la razonabilidad de los argumentos que expone la STC 112/2019, que flexibiliza la interpretación del requisito de agotar la vía judicial previa al recurso de amparo, sorprende la crudeza con que el Alto Tribunal analiza el sistema de protección de derechos fundamentales.

Es llamativo, como se dice, que reconozca la funcionalidad del incidente de nulidad de actuaciones, aún en los casos en que su interposición no sea exigible como requisito previo al recurso de amparo, al ser consciente de que el recurso de amparo no garantiza la tutela de los derechos fundamentales en todo caso:

(…) a naturaleza del recurso de amparo ha cambiado y ahora, aunque sigue siendo un recurso de “última instancia”, ya no garantiza en todo caso la tutela de los derechos fundamentales, pues para que este recurso sea admitido a trámite “no es suficiente la mera lesión de un derecho fundamental o libertad pública del recurrente tutelable en amparo [arts. 53.2 y 161.1 b) CE y 41 LOTC], sino que además es indispensable, en lo que ahora interesa, la especial trascendencia constitucional del recurso [art. 50.1 b) LOTC]” (STC 155/2009, FJ 2, entre otras muchas).

Por ello, para poder garantizar el derecho al recurso frente a las vulneraciones de derechos fundamentales que sean imputables directamente a los órganos judiciales cuando resuelven en única o última instancia es preciso establecer un cauce procesal en la vía judicial, pues la tutela por el Tribunal Constitucional, dada la configuración actual del recurso de amparo, solo procederá en los supuestos excepcionales en los que la cuestión planteada en el recurso tenga especial trascendencia constitucional. En este momento este cauce procesal es el incidente de nulidad de actuaciones que regula el art. 241.1 LOPJ”.

Una descripción del panorama existente que no alcanza a valorar la limitada protección de los derechos fundamentales que ofrece el repetido incidente. Es cierto que la sentencia no se presta a este tipo de consideraciones, aunque un diagnóstico al respecto resultaría del todo necesario.

Si bien la funcionalidad que se anuda al incidente de nulidad de actuaciones no se cuestiona, su configuración dista mucho de ser la más adecuada para garantizar una protección eficaz de los derechos fundamentales, «en todo caso«.

De una parte, resulta precisa la valoración del incidente de nulidad de actuaciones desde la imparcialidad exigible al órgano judicial que conoce del mismo. De otra, ha de plantearse la procedencia de introducir en su tramitación mecanismos de compensación llamados a salvaguardar la tutela de los derechos fundamentales, como puede ser la intervención preceptiva del Ministerio Fiscal, o cualesquiera otros.

Lástima que la interpretación que emana de la STC 112/2019, que presume la idoneidad de la nulidad de actuaciones para obtener la tutela de los derechos fundamentales, no sea fiel reflejo de una realidad francamente mejorable.

Enlace a la STC 112/2019

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