¿FACULTAD O DEBER DEL LEVANTAMIENTO DE LA SUSPENSIÓN EN LOS SUPUESTOS PREVISTOS EN LOS APARTADOS 3 Y 4 DE LA DISPOSICIÓN ADICIONAL TERCERA DEL REAL DECRETO 463/2020, DE 14 DE MARZO, POR EL QUE SE DECLARA EL ESTADO DE ALARMA PARA LA GESTIÓN DE LA SITUACIÓN DE CRISIS SANITARIA OCASIONADA POR EL COVID-19?
Arantza González López. Letrada del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco
Son muchos los comentarios realizados en los últimos días sobre el alcance de la suspensión de plazos administrativos que instaura la disposición Adicional tercera del Real Decreto 463/2020, modificado por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, y numerosas, igualmente, las instrucciones y criterios interpretativos que, al respecto, se suceden desde los distintos órganos competentes de las Administraciones Públicas.
Ninguno de ellos aborda, sin embargo, una cuestión capital, cual es la de determinar el carácter facultativo o imperativo de la decisión de continuación de los procedimientos en los supuestos previstos en los apartados 3 y 4 de la repetida Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020.
Esta cuestión se torna especialmente relevante cuando, pasado el susto inicial tras la declaración del estado de alarma, los integrantes de las mayoría de unidades de las distintas Administraciones Públicas se preguntan qué puede hacer y qué no el personal disponible, apuntando algunos de ellos directrices de actuación que aconsejan acogerse, siempre que sea posible, al régimen excepcional previsto en los citados aparatados 3 y 4.
¿Es esta una cuestión sometida a la decisión discrecional de cada órgano administrativo, que puede decidir si levantar o no la suspensión o tal decisión está sujeta a algún parámetro de control que reduce el margen decisorio?
Para indagar en la interpretación que se considera más ajustada -y que trataremos de justificar telegráficamente-, procede recordar, primeramente, los términos de la Disposición:
“Disposición adicional tercera. Suspensión de plazos administrativos.
- Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.
- La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
- No obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.
- Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios.
- La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social.
- La suspensión de los términos y la interrupción de los plazos administrativos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias”.
I. La regla general
De inicio, ha de partirse de lo obvio, esto es, de que la Disposición adicional tercera impone como regla general la suspensión de los términos y plazos para la tramitación de los procedimientos de todas las entidades del sector público.
Una regla que ha de ser interpretada en el contexto en el que se inserta, como una medida más de apoyo a otras destinadas a proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, a contener la progresión de la enfermedad y a reformar el sistema de salud pública, en palabras de la parte expositiva del Real Decreto 463/2020.
La Administración Pública, y los procedimientos que en su seno se tramitan, son motor de interacción constante con personas físicas y jurídicas y a esta circunstancia no puede ser ajena la radical limitación de derechos que instaura el propio Real Decreto; carecería de razón de ser que a la importante acotación de la libertad de circulación de las personas, del desarrollo de la actividad comercial, hostelera, etc., por poner algunos ejemplos, muy vinculadas, muchas de ellas, a la acción de los poderes públicos, siguiera una tramitación normalizada de los procedimientos administrativos.
Es lógico advertir que aquella regla general auxilia a otras, de carácter sustantivo, y se informa, obviamente, por el intento de causación del menor perjuicio a los administrados interesados en los procedimientos de los que son parte.
Pero igualmente razonable es considerar que la suspensión generalizada de términos y plazos también sirve a la protección del interés general y a la Administración que está llamada a servirlo (artículo 103.1 CE y artículo 3.1 de la Ley 40/2015), pues en el estado actual de cosas encontraría difícil justificación, justamente desde la protección de aquel interés, asumir las consecuencias que el peso del inexorable paso del tiempo tiene sobre los procedimientos administrativos.
Por más que las Administraciones pudieran hallarse, en pura hipótesis, preparadas para tramitar y resolver telemáticamente todos los procedimientos, pudiendo prestar con normalidad todos los servicios, y por más que estén informadas en su actuar por el principio de eficacia, están igualmente compelidas a ajustar su actuación al principio de legalidad. Y, en la actualidad, este básico principio impone como regla general la suspensión de términos y plazos en la tramitación de los procedimientos, debiendo operar el principio de eficacia en ese marco.
En definitiva, el principio de eficacia y el de legalidad deben convivir pacíficamente, sin que bajo la bandera de la eficacia pueda sortearse el cumplimiento de la regla general que deriva de los apartados 1 y 2 de la Disposición adicional tercera del real Decreto 463/2020, si la activación del procedimiento no se ajusta con pulcritud a las excepciones a que se refieren sus apartados 3 y 4.
II. Las excepciones
En el examen de los apartados 3 y 4 de la Disposición adicional tercera Del Real Decreto 463/2020 ha de atenderse al criterio hermenéutico general que exige la interpretación restrictiva de la excepción, de modo que la aplicación del régimen excepcional a que se refieren aquellos apartados (no me adentro en el análisis de los apartados 5 y 6) no termine por desvirtuar el establecido con carácter general en los apartados 1 y 2.
Siguiendo la STS, Sala Tercera, de 26 de abril de 2013, rca 298/2012 (aunque se aborde un supuesto que poco tiene que ver con el que ahora se analiza), ha de fijarse el alcance de las excepciones previstas en los citados apartados 3 y 4 -“Su sentido de regla general debe determinar que a la hora de interpretar las excepciones, haya de hacerse con cuidado al fijar el alcance de las mismas, no extendiéndolo a donde su sentido estricto no alcanza, con un criterio de interpretación restrictiva de la excepción, según establece la regla de interpretación del art. 4.2 CC, procurando así la máxima coordinación entre la regla y la excepción”-.
Así, es preciso adentrarse en la finalidad a la que sirven las excepciones previstas en los repetidos apartados de la Disposición adicional para tratar de acercarnos a su alcance:
(1) Apartado 3. Según su dicción literal “(…) el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo”
La posibilidad de dictar actos de ordenación e instrucción necesarios para la evitación de los perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento o, en otro caso, la sola conformidad del interesado con la continuación del procedimiento que contempla el apartado 3, responde a una finalidad tuitiva de los interesados. Veamos cada unos de los supuestos:
(a) El perjuicio grave a los derechos e intereses del interesado, no permite la formulación de consideraciones generales, habida cuenta del importante casuismo que se anuda a la previsión normativa.
Ha de recordarse, aun cuando pudiera parecer obvio, que el perjuicio grave para el interesado habrá de derivar de la propia suspensión del procedimiento y vincularse principal, aunque no exclusivamente, con el objeto del mismo.
No sería preciso acreditar, por poner un ejemplo, un especial estado de necesidad o de riesgo económico que impidiera la cobertura de necesidades básicas por el solicitante de una ayuda al estudio derivada de la suspensión -más allá de los requerimientos económicos anudados a la propia convocatoria-, aunque sí habría de justificarse el perjuicio grave en el acceso y/o permanencia en la enseñanza que cabría vincular a la paralización del procedimiento.
Es más, siguiendo con una referencia meramente ilustrativa, me atrevería a decir que allí donde el procedimiento conecta directamente con un derecho fundamental, cabrá presumir que la suspensión operará en perjuicio de la efectividad del derecho del que es titular la persona interesada, y, por ende, el órgano competente habría de acogerse a la excepción contemplada en el apartado 3 de la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, a fin de evitar la causación del daño, siempre que se cumplan con los requisitos de procedibilidad que impone el precepto, singularmente, el consentimiento de la persona interesada.
Igual consideración merecería, por continuar con los ejemplos, la actividad prestacional de la Administración dirigida a salvaguardar la dignidad de la persona. La suspensión de la ordenación e instrucción de estos procedimientos producirá per se un perjuicio grave en los derechos del interesado que justifica su continuación, a salvo, claro está, de que el interesado eluda prestar su consentimiento.
Quizá los ejemplos expuestos manifiesten con singular claridad la concurrencia del grave perjuicio para los derechos e intereses del interesado, pero el casuismo que puede presentarse al albur de este supuestos es casi infinito, lo que impone, como es lógico, un análisis circunstanciado caso por caso.
Ello no obstante, y en relación con el perjuicio, será preciso que el mismo sea cierto, actual o futuro, pero no meramente hipotético.
Igualmente, la apreciación de la gravedad del perjuicio a los derechos e intereses de la persona interesada en el procedimiento exigirá, en el marco de la obligada motivación del acuerdo que decida la continuación del procedimiento, su ponderación con el daño que, al interés público por el Real Decreto 463/202o, pudiera derivar del levantamiento de la suspensión.
Solo si aquel perjuicio particular es de una intensidad considerable, y parece que este requerimiento está ínsito a la gravedad del perjuicio, procederá el levantamiento de la suspensión.
Este requerimiento, cuya concurrencia habrá de constatarse en el marco del deber de motivación que deriva del apartado 3, no solo justifica la posibilidad de impulsar y dictar actos de ordenación e instrucción en el procedimiento, sino que impone al órgano competente el deber de llevarla a cabo.
Ello, a pesar de la escasamente afortunada expresión “podrá acordar”que tiñe los supuestos que excepcionan la regla general de suspensión.
Si existe el perjuicio grave derivado de la suspensión para los derechos e intereses del interesado y de la continuación del procedimiento no deriva incumplimiento de las obligaciones/prohibiciones que impone el Real Decreto 463/2020, ni hay perjuicio significativo para la finalidad a que se dirige la norma, el órgano competente estará obligado a levantar la suspensión -siempre que recabe el acuerdo de la persona interesada-, pues resultaría contrario a los principios que informan la actuación de la Administración la causación consciente de un perjuicio grave por la suspensión del procedimiento, que pudo (y debió) haberse evitado.
(b) En lo que se refiere a los supuestos en que el interesado presta su consentimiento para la continuación del procedimiento, no existe duda acerca de la procedencia de su continuación hasta la resolución, quedando esta pendiente.
La razón de ser de este supuesto parece encontrarse en la protección de los derechos e intereses de los interesados, bien que sin necesidad de apreciar perjuicio inminente y real alguno derivado de la suspensión.
Si el interesado otorga su consentimiento para continuar el procedimiento, la causa de la suspensión resultará inexistente, a salvo de que el órgano competente aprecie –y justifique- que el levantamiento de la suspensión pudiera conllevar la vulneración de alguno de los mandatos que derivan del estado de alarma, en cuyo caso, el interés público habría de primar, como es lógico, frente al puro interés particular de continuar con el procedimiento.
En todo caso, desconozco las razones, a mi juicio incomprensibles, que han llevado al Gobierno a considerar que en los supuestos recogidos en el apartado 3 de la Disposición adicional, solo cabe dictar “medidas de ordenación e instrucción”.
La significación jurídica de tales términos es tan clara a la luz de los capítulos III y IV del Título IV de la Ley 39/2015, que no encuentro posibilidad de dictar actos de finalización del procedimiento sin incurrir en vulneración de la disposición de repetida cita.
(2) Los supuestos contemplados en el apartado 4: procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios.
Nuevamente, la expresión “podrán acordar la continuación” de los procedimientos administrativos, se torna desafortunada.
(a) Todos aquellos procedimientos que se vinculen a hechos justificativos del estado de alarma –ya sean procedimientos de contratación de material médico, de EPIs para el personal sanitario o funcionarios públicos que prestan servicios esenciales, de actos administrativos dictados por las autoridades de salud pública para garantizar la contención y propagación del virus, de procedimientos sancionadores derivados del incumplimiento de los deberes que impone el Real Decreto 463/20 y demás disposiciones dictadas a su amparo- son, sin mayor esfuerzo argumental, necesarios, cuando no de tramitación urgente.
El órgano competente carece de margen decisorio en la apreciación de la posibilidad de la promoción, instrucción o resolución de los procedimientos vinculados a hechos justificativos del estado de alarma.
Se trata de casos en los que la suspensión del procedimiento no solo no encontraría justificación, sino que vulneraría la finalidad perseguida por el propio Real Decreto.
(b) Procedimientos indispensables para la protección del interés general.
La sola consideración de la protección del interés general como fundamento justificador del inicio, continuación o resolución de los procedimientos administrativos, vaciaría de contenido la regla general establecida en los apartados 1 y 2 de la Disposición de repetida cita, pues es aquella protección el principio inspirador de la actuación de las Administraciones Públicas, y el fin preponderante a cuyo efecto y materialización se dirige el procedimiento administrativo.
A la postre, todos los procedimientos se dirigen o deberían hacerlo a aquella protección.
La clave interpretativa en estos supuestos –también en el funcionamiento básico de los servicios- se halla en el adjetivo “indispensables”, que califica estos procedimientos para la consecución del interés general.
Lo indispensable alude, según la RAE, a lo “necesario o muy aconsejable que suceda”, esto es, y llevándolo al análisis que nos ocupa, a los procedimientos estrictamente necesarios para la protección del interés general, a lo que me permitiría añadir que aquel interés resulte preponderante en la actual situación del estado de alarma.
Ello obliga a efectuar una triple operación:
(1) la primera, de identificación del interés público protegible, determinado en la norma sustantiva que le sirve de cobertura;
(2) la segunda, de ponderación y valoración de la necesidad, directa y no auxiliar, del procedimiento para la efectividad de aquel interés general protegible;
(3) la tercera y, vinculada a la anterior, de conexión de aquel interés con alguna de las finalidades a que se dirige el Real Decreto 463/2020, y que, a decir de la parte expositiva de la norma, son las siguientes: protección de la salud y seguridad de los ciudadanos, contención de la progresión de la enfermedad y refuerzo del sistema de salud pública, pero también la mitigación del impacto sanitario, social y económico que puede derivarse de la pandemia.
Si el resultado de esta triple operación fuera positivo, estará sobradamente justificada la promoción, la instrucción y resolución del procedimiento de que se trata.
Y, como en los anteriores casos, el órgano competente no tendrá margen para obviar el deber de impulsar (incluso de promover) el procedimiento en todas sus fases, por más que la literalidad del apartado 4 aluda a una mera facultad.
La perentoriedad del interés general que se adivina en estos supuestos es tal que obliga necesariamente a actuar, impulsar y resolver el procedimiento de que se trate, sin que quepa asumir como opción jurídicamente viable su paralización.
La Resolución de 20 de marzo 2020, de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, ofrece un buen ejemplo a este respecto, y justifica la promoción, continuación y resolución de determinados procedimientos en los siguientes términos:
“En lo relativo a su actividad externa, y habida cuenta de la previsión sobre suspensión de plazos administrativos contenida en la Disposición Adicional Tercera (DA 3.ª) del RD 463/2020, la CNMV está dando prioridad a sus actividades de supervisión en general, así como a las de autorización de entidades y operaciones en los mercados susceptibles de producir efectos favorables al interesado. (…).
Del mismo modo, también se considera indispensable la continuidad en las actividades externas de autorización de las Direcciones Generales de Entidades y de Mercados en todos aquellos supuestos susceptibles de producir efectos favorables para los interesados, de acuerdo nuevamente con la finalidad declarada del RD 463/2020 de mitigar el impacto social y económico de la crisis sanitaria y, por tanto, de distorsionar lo mínimo posible la economía”.
(c) Procedimientos vinculados al funcionamiento básico de los servicios.
La expresión “funcionamiento básico de los servicios” -que no funcionamiento de los servicios básicos- parece referirse a la totalidad de los servicios que prestan las Administraciones, bien que en un dimensionamiento reducido a lo “básico”; concepto próximo a los servicios mínimos en situación de huelga, proyectados, eso sí, sobre todos los que prestan las Administraciones, aunque parezca razonable interpretar que hayan de atender a un notable grado de esencialidad. De otro modo, la vis expansiva de esta excepción podría aglutinar a más procedimientos que los subsumibles en la regla general.
Será carga del órgano competente la aportación de los datos necesarios que expliquen las razones para la determinación de tales niveles de servicios mínimos en consonancia con las órdenes y recomendaciones de las autoridades sanitarias de reducir al máximo la presencia de personal en las sedes de los distintos organismos públicos. Y en este punto, la unión del adjetivo “indispensable” al funcionamiento básico de los servicios, imprime al servicio del carácter de mínimo necesario que impone la situación de emergencia.
Cada órgano directivo está llamado a confeccionar, de modo más o menos formal, el particular inventario de servicios de su unidad, cuya prestación se garantizará mientras dure el estado de alarma, siempre que su prestación no implique menoscabo alguno de la finalidad a que se dirige el Real Decreto 463/2020 y de los deberes que el mismo impone.
Se trata, en cualquier caso, de supuestos donde existe un amplio margen de apreciación por parte del órgano competente en la identificación de los procedimientos vinculados al funcionamiento básico de los servicios.
Obviamente, estos procedimientos se añadirán, acumulativamente y como tipología diferenciada, a aquellos otros que resulten subsumibles en el inciso referido a aquellos procedimientos que resulten indispensables para la protección del interés general y a los que deriven de hechos justificativos del estado de alarma.
Finalmente, resta señalar que cada unidad podrá seguir desarrollando con normalidad su actividad interna, en la medida de sus posibilidades técnicas y de los recursos humanos disponibles, pero esta es cuestión ajena a la determinación de los procedimientos cuya tramitación se halla o no paralizada.