CUADERNOS CASACIÓN

CUADERNOS DE CASACIÓN. CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 86.1 LJCA EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 110 LJCA: EXCLUSIÓN DEL RECURSO DE CASACIÓN DE LAS SENTENCIAS DESESTIMATORIAS DICTADAS EN ÚNICA INSTANCIA POR LOS JUZGADOS DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

CUADERNOS DE CASACIÓN. CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 86.1 LJCA EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 110 LJCA: EXCLUSIÓN DEL RECURSO DE CASACIÓN DE LAS SENTENCIAS DESESTIMATORIAS DICTADAS EN ÚNICA INSTANCIA POR LOS JUZGADOS DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

Arantza González López. Letrada del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco 

A propósito de la nueva regulación del recurso de casación operada por la ley Orgánica 7/2015, viene cuestionándose de manera más o menos informal la constitucionalidad -o mejor, la inconstitucionalidad- de alguna de sus previsiones y, también, de sus omisiones.

Singularmente, el problema se ha planteado en relación con las sentencias dictadas en única instancia por los juzgados de lo contencioso-administrativo, recurribles, según dispone el artículo 86.1 LJCA, cuando contengan doctrina que gravemente dañosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensión de efectos.

Dejando de lado el primer  requisito –el grave daño al interés general-, el requerimiento de que la sentencia sea susceptible de extensión de efectos impone, por efecto del artículo 110.1 LJCA, la existencia de una resolución judicial que reconozca una situación jurídica individualizada a favor de una o varias personas, justamente, la que pretende extenderse a otra u otras.

No concibe la LJCA posibilidad alguna de extensión de efectos si no media aquel reconocimiento, siendo insuficiente la mera existencia de una sentencia declarativa de signo estimatorio.

Una previsión, por lo demás, de pura lógica.

Como es sabido, cuando la sentencia es desestimatoria y, por tanto, no reconoce situación jurídica individualizada que sea susceptible de extensión de efectos, no se cumple el presupuesto de recurribilidad que exige el art. 89.2 a) LJCA en relación al artículo 86.1 in fine LJCA y, por tanto, no podrá ser objeto de recurso de casación. (Auto TS de 22 de marzo de 2017 -recurso de queja nº 143/2016- y Auto TS de 10 de julio de 2017 –recurso de queja nº 112/2017-).

Se ha cuestionado si este requisito no menoscaba el derecho a la tutela judicial efectiva de quien vio desestimado su recurso en la instancia, generando un desequilibrio procesal contrario al artículo 14 CE, en tanto es un reconocimiento implícito de la Administración como única parte legitimada para recurrir en casación las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo

El ATS de 21 de diciembre de 2017 –recurso de casación nº 684/2017- aborda estas cuestiones desde la perspectiva de la constitucionalidad del artículo 86.1 LJCA en su relación con el artículo 110 LJCA.

El Tribunal Supremo concluye que no alberga dudas sobre la constitucionalidad de dichos preceptos y descarta cualquier planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad.

Es de sobra conocida la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a los recursos; un derecho de configuración legal, que demanda una interpretación favorable a la admisión del recurso con el límite de que aquella sea jurídicamente aceptable, ya que el derecho a la tutela judicial efectiva es garantía de todas las partes del proceso, no sólo de una de ellas (STC 109/1987, de 29 de junio), por lo que no caben interpretaciones de las normas procesales que supongan un desconocimiento o la elusión de los límites impuestos por el legislador.

La Sección de Admisiones razona la recurribilidad exclusivamente de las sentencias dictadas en única instancia por un juzgado unipersonal cuando sean susceptibles de extensión de efectos (esto es, cuando el fallo sea estimatorio) en la fuerza expansiva y en el potencial multiplicador de este instrumento procesal con el consiguiente eventual perjuicio al interés general. Una interpretación perfectamente justificada en la razón de ser del nuevo recurso de casación:

En definitiva, la posibilidad de extender los efectos de una sentencia favorable a otros muchos afectados, mediante un incidente de ejecución y sin necesidad de entablar un recurso autónomo en materias en las que existen potencialmente otros afectados en la misma situación, dota a estos pronunciamientos de un efecto multiplicador que trasciende del caso concreto y tiene la virtualidad de proyectarse sobre otros muchos, lo que tradicionalmente ha justificado que puedan tener acceso al recurso de casación los Autos dictados en aplicación del art. 110, tanto en el anterior régimen casacional (art. 87.2) como en el actual (art. 87.1.e). Estas sentencias trascienden, por su eventual fuerza expansiva, del caso singular enjuiciado, lo que justifica que la decisión adoptada pueda ser revisada en casación, impidiéndose así que una sentencia equivocada y gravemente dañosa para los intereses generales tenga una fuerza expansiva de la que carecen los pronunciamientos que limitan sus efectos a un supuesto concreto”.

Respecto a la posible limitación subjetiva de la legitimación activa, tampoco el Tribunal Supremo advierte desequilibrio alguno y, menos, una suerte de discriminación positiva a favor de la de la Administración y en contra de los particulares. La recurribilidad de las sentencias en casación opera al margen de la posición que ocupe la Administración pública en el proceso en la instancia:

“La recurribilidad de la sentencia en casación no viene condicionada por razones subjetivas (particular o Administración) ni por la posición que cada una de estas partes ostentaba en la instancia. De hecho esta disposición opera también en los casos en los que la Administración actúa como parte demandante y el particular como demandado (como es el caso del recurso de lesividad), o en aquellos otros en los que un particular se persona como codemandado en la instancia. La razón que justifica estos asuntos pueda acceder al Tribunal Supremo es el eventual efecto expansivo y multiplicador que estas sentencias pueden tener para otros afectados que se encuentren en la misma situación, y, por lo tanto, por los efectos que pueden desplegar con los consiguientes perjuicios al interés general general. Y este efecto tan solo se produce en las sentencias estimatorias sobre determinadas materias, pues solo éstas pueden proyectar el pronunciamiento recaído en ese caso concreto sobre otros muchos afectados sin tener que entablar un recurso autónomo. De ahí que solo estas sentencias, con independencia de quien sea la parte recurrente, son las que tienen abierta la posibilidad de que el Tribunal Supremo revise, si el asunto presenta interés casacional objetivo, la conformidad o disconformidad a derecho del pronunciamiento emitido”.

Que no haya un condicionamiento subjetivo de acceso a la casación no impide que la traducción efectiva del artículo 86.1 en relación con el artículo 110 LJCA sea un cuasi monopolio de las Administraciones Públicas como recurrentes en casación frente a las sentencias que los juzgados de lo contencioso-administrativo conozcan en única instancia y esto sitúa a las partes en una posición de eventual desigualdad ante la sentencia (si se estima el recurso con reconocimiento de situación jurídica individualizada la Administración tendrá la posibilidad de revertir la situación en casación -si se admite, cuestión que no es menor- y el recurrente, si ve desestimado su recurso se encontrará ante una sentencia que gana firmeza irremediablemente).

¿Es razonable que la LJCA constriña el universo de sentencias recurribles en casación procedentes de los juzgados de lo contencioso-administrativo y que contemple la extensión de efectos, y por ende, su carácter estimatorio como requisito de recurribilidad de la sentencia?

En mi opinión la respuesta es claramente afirmativa si se atiende a la filosofía del nuevo modelo de casación, si bien precisaría para resultar plenamente aceptable de la introducción de un mecanismo corrector -hoy inexistente- al servicio, precisamente, del derecho a la tutela judicial efectiva: la generalización de la doble instancia.

Y aplicado el sistema corrector propuesto, el recurso de casación tal y como está pensado quizá perdería en estos casos razón de ser, pero esta es otra cuestión.

Cuando se opta por un modelo de casación como el vigente, que atribuye a la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo la facultad de seleccionar los asuntos admisibles en virtud de su interés casacional objetivo, un concepto que puede traducirse en la conveniencia para la comunidad jurídica de que el Tribunal se pronuncie sobre la interpretación de una norma, la previsión del artículo 86.1 LJCA resulta lógica.

Es cierto que supone una excepción a la supresión de la delimitación objetiva de las sentencias recurribles, pero también que la razón de ser del recurso de casación ya no es la satisfacción de intereses y derechos subjetivos, sino la creación de jurisprudencia, y la delimitación del universo de resoluciones recurribles procedente de juzgados unipersonales sirve, precisamente, a tal fin.

Y lo hace, a mi juicio, partiendo incorrectamente de la presunción de que el sistema cuenta con sus propios mecanismos de depuración de la interpretación del ordenamiento jurídico que puedan sostener los juzgados de lo contencioso-administrativo, cuando lo cierto es que el sistema resulta imperfecto y mejorable.

Solo la potencial generalización o la fuerza expansiva de una doctrina gravemente dañosa para el interés general que pueda derivar de una sentencia de un juzgado de lo contencioso-administrativo conecta con la función nomofiláctica, con el propósito de lograr mayores cotas de uniformidad en la aplicación del ordenamiento, o con el principio de seguridad jurídica que guían el nuevo modelo de casación.

Y aquella vis expansiva sí aparece vinculada muy directamente con el instituto de la extensión de efectos, y solo en el mejor de los casos, de modo mucho más remoto, con la mera existencia de un fallo declarativo sostenido desde fundamentos erróneos.

La eliminación del presupuesto de recurribilidad que contempla actualmente el artículo 86.1 LJCA serviría a la protección del ius litigatoris, a la tutela y protección de los derechos e interés del litigante vencido que ha visto desestimadas sus pretensiones en la instancia, pero no a aquellos fines que se instalan en el ADN del nuevo recurso de casación.

Que la previsión resulte lógica a la luz de la filosofía que impregna la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015 no la hace buena si el resto del sistema presenta deficiencias.

Suscribo plenamente la tesis de Miguel Ángel Ruiz López[1]  cuando señala “Por otra parte, no parece tener sentido que sean recurribles en casación las sentencias de los órganos unipersonales de la jurisdicción, que se limitan a aquellas que reconocen una situación jurídica individualizada en algunas materias, no en todas, en lugar de ser recurribles en apelación cualquiera que sea la cuantía del recurso y la materia concernida. Esto último pone de manifiesto que a veces las reformas procesales pecan de carecer de una visión de conjunto —armónica y coherente— del sistema de justicia, al pretender atajar aspectos específicos o singulares desconectados de aquel”.

Una conclusión que completa con otras igualmente interesantes, de las que libremente destaco la siguiente:

Tan importante como fijar criterio en asuntos sensibles que requieran la atención del Tribunal habría de ser la justicia material del caso concreto, en razón de la propia estructura del sistema judicial y del régimen de los recursos, que veda por ahora cualquier intento de introducir en el orden contencioso-administrativo una doble instancia ante decisiones judiciales arbitrarias en ámbitos tan sensibles como la potestad sancionadora o la potestad expropiatoria, que pueden verse reducidos a una sola decisión judicial. Ahí radica, francamente, la extrañeza del jurista continental ante el self-restraint de la reforma, más interesada en canalizar sus fuerzas en aquellos asuntos que, a su parecer, lo merezcan, que en constituirse en jurisdicción revisora como cúspide de un sistema judicial especializado que no admite fisuras en la interpretación de las normas y la defensa objetiva del derecho”.

Sus propuestas, que seguramente exigirían repensar el diseño de la Planta, dotarían al sistema  de coherencia, configurándose un auténtico derecho a la segunda instancia como parte del artículo 24 CE que sí es, a mi juicio, una asignatura pendiente.

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[1] Ruiz López, M. Á. (2017). El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo: primeras resoluciones, balance y perspectivas. Revista de Administración Pública, 204, 165-202.

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