CUADERNOS DE CASACIÓN
Arantza González López. Letrada del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco.
19. CUANDO LA SENTENCIA RECURRIDA DECLARE NULA UNA DISPOSICIÓN DE CARÁCTER GENERAL, SALVO QUE ESTA, CON TODA EVIDENCIA, CAREZCA DE TRASCENDENCIA SUFICIENTE.
Artículo 88.3 LJCA. Se presumirá que existe interés casacional objetivo:
c) Cuando la sentencia recurrida declare nula una disposición de carácter general, salvo que esta, con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente.
- Requisitos exigibles para acreditar el interés casacional objetivo en el escrito de preparación y las consecuencias de su incumplimiento. Comentario General
- Comentario general en relación con las presunciones de interés casacional
- La contrapresunción prevista legalmente en el artículo 88.3.c) LJCA se refiere a la trascendencia de la norma, no de la cuestión jurídica controvertida en casación.
Como señala el Auto de TS, de 16 de junio de 2017 (recurso de casación nº 710/2017) “Y sin que, por lo demás, a ello sea óbice los términos en que se plantea la cuestión controvertida en casación, en la medida en que, insistimos, no están previstas otras excepciones a la admisión del recurso que la ya indicada antes (que la anulación del plan acordada carezca con toda evidencia de transcendencia)”.
Sin embargo, parece inevitable que en el examen de la trascendencia de la norma interfiera la importancia de las cuestiones jurídicas que se suscitan en casación a propósito de la norma anulada.
Ejemplo de lo expuesto es el Auto de TS de 21 de junio de 2017 (recurso de casación nº 1800/2017). La sentencia recurrida anuló el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz (Madrid), de 29 de diciembre de 2015, aprobatorio de la ordenanza reguladora de la tasa por prevención y vigilancia especial de viviendas (hecho imponible de la tasa: prestación del servicio de vigilancia especial y prevención del riesgo de usurpación de las viviendas propiedad de las entidades financieras [artículo 2, párrafo 1º]. No se sujeta a tributación la prestación del servicio cuando la vivienda sea habitada con justo título [artículo 2, párrafo 2º]).
La justificación de que la disposición anulada no carece con toda evidencia de trascendencia suficiente, resulta suficientemente esclarecedora de la inevitable intersección entre la trascendencia de la norma y las cuestiones jurídicas que se suscitan a propósito de la declaración de nulidad. Afirma El Tribunal Supremo: “este recurso de casación presenta interés casacional objetivo, pues no resulta evidente que la Ordenanza fiscal declarada nula carezca de la trascendencia suficiente, como se aprecia al constatar las cuestiones que el debate suscita:
a) Determinar si una tasa por prevención y vigilancia especial de viviendas, como la exigida por el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz, tiene encaje en nuestro ordenamiento jurídico en virtud del artículo 20 TRLHL; apartados 1 y 2, o si se trata de un supuesto de vigilancia general no sujeto en virtud del artículo 21.1.c) del citado texto legal.
b) Dilucidar si en un servicio público de vigilancia especial la definición del hecho imponible contenida en la Ordenanza fiscal ha de ser particularmente clara y precisa, de forma que permita delimitar los servicios inherentes a la misma con los propios de la vigilancia en general o si es suficiente con una mención genérica.
c) Esclarecer si la desocupación de una vivienda, elemento configurador del hecho imponible de la tasa, justifica la prestación de un servicio público local con carácter obligatorio, de prevención y vigilancia especial, con un destinatario concreto, quien es, a su vez, el sujeto pasivo de la tasa.”.
- La apreciación por la Sala Tercera del Tribunal Supremo de la contrapresunción prevista en el artículo 88.3.c) LJCA ha sufrido una evolución favorable a la admisión del recurso.
Ya no se exige que, con evidencia, se constate la trascendencia suficiente de la norma declarada nula, sino que lo esencial es que no resulte evidente que la disposición carezca de la trascendencia suficiente:
1. Así, el Auto de TS, de 8 de marzo de 2017 (recurso de queja nº 75/2017) parte de una interpretación del artículo 88.3.c) LJCA que exige que la disposición anulada cuente, con toda evidencia, con trascendencia suficiente.
Es cierto que aplica tal interpretación a un supuesto en que se había declarado nula una ordenanza fiscal relativa a la tasa por ocupación del dominio público en un municipio con 1.998 habitantes, quedando delimitada la nulidad en exclusiva a la utilización privativa del vuelo sobre el dominio público por empresas operadoras del sector eléctrico. El carácter limitado de la declaración de nulidad se presenta obvio, si bien no obsta a la oportunidad de poner de manifiesto la interpretación inicial del artículo 88.3.c) LJCA defendida por la Sección de admisión. “En segundo lugar, en cuanto al artículo 88.3.c) LJCA , de una parte, es preciso señalar que el precepto exige que la disposición anulada cuente, con toda evidencia, con trascendencia suficiente. (…). Es decir, se trataría de una cuestión concreta y delimitada, por lo que no es posible entender que la disposición cuente con la pretendida y evidente trascendencia suficiente”.
2. Por el contrario, el Auto de TS de 21 de junio de 2017 (recurso de casación nº 1800/2019), antes citado, mantiene una interpretación más ajustada a la literalidad del precepto y más coherente con el alcance preliminar del análisis que, acerca de la posible trascendencia de la norma anulada, efectúa la sección de admisión: “Siendo así́, este recurso de casación presenta interés casacional objetivo, pues no resulta evidente que la Ordenanza fiscal declarada nula carezca de la trascendencia suficiente, como se aprecia al constatar las cuestiones que el debate suscita.”.
En idéntico sentido el Auto de TS, de 8 de junio de 2017 –recurso de casación nº 1718/2017-, que declara lo siguiente: “concurre con claridad el supuesto previsto en el apartado 3.c) del artículo 88 LJCA , pues la sentencia recurrida ha declarado nula una disposición general, supuesto en el que solo cabría inadmitir el recurso por auto motivado, cuando la disposición general anulada carezca, «con toda evidencia», de trascendencia suficiente, supuesto excepcional que entendemos no concurre en el supuesto de autos en la medida en que el Decreto balear establece la obligatoriedad de un responsable en todas las estaciones de servicio. Y mucho menos cabe afirmar la falta de trascendencias con la «absoluta evidencia» a que alude el precepto, máxime si en otras comunidades autónomas existen previsiones similares”.
El Auto de TS de 16 de mayo de 2017 –recurso de casación nº 1190/2017-, mantiene igual interpretación: “Concurre con claridad el supuesto previsto en el apartado 3.c) del artículo 88 LJCA , pues la sentencia recurrida ha declarado nula una disposición general, supuesto en el que solo cabría inadmitir el recurso por auto motivado cuando la expresada disposición general carezca, con toda evidencia, de trascendencia suficiente, supuesto excepcional que entendemos no concurre en el supuesto de autos en la medida en que el Decreto del Departamento de Administración Pública y Justicia del Gobierno Vasco 12/2016, de 2 de febrero -anulado por la Sala de Bilbao- establece la jornada de trabajo anual para la totalidad de los empleados públicos de la Comunidad Autónoma de Euskadi, circunstancia que -obvio es decirlo- impide entender intrascendente la regulación que tal Decreto contiene. Y mucho menos con la absoluta evidencia a la que nuestra Ley Jurisdiccional hace referencia expresa -a diferencia de otros supuestos del propio artículo 88.3 -como única posibilidad de inadmitir un recurso de casación preparado contra una sentencia como la que nos ocupa.
- De la doctrina existente hasta la fecha no se extraen criterios claros para deducir los supuestos en que la norma anulada carece con toda evidencia de la trascendencia suficiente. El análisis se presenta fundamentalmente casuístico
a) En unos casos parece atender al limitado alcance de la norma, en asuntos que afectan mayoritariamente a la declaración de nulidad de alguna disposición de planeamiento urbanístico:
1. Auto de TS, 9 de junio de 2017 (recurso de casación nº495/2017). Considera que concurre la salvedad de que esta, con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente, atendiendo al alcance de la disposición concretamente anulada.
El recurso en la instancia se había planteado frente a la resolución plenaria del Ayuntamiento de Málaga de 27 de noviembre de 2014, de aprobación definitiva del Plan Especial para la instalación de una unidad de suministro de carburantes para vehículos en la c/ Saint Exupery. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga) dictó sentencia el 17 de octubre de 2016, estimando parcialmente el recurso interpuesto, anulando el Plan Especial recurrido en el extremo relativo a la determinación que autoriza la incorporación de más de dos aparatos surtidores.
2. Auto de TS 3 de abril de 2017 (recurso de casación nº 124/2016). Se recurre en casación la sentencia del TSJ de Galicia, de 6 de octubre de 2016 que anula el Decreto 187/2011, de 29 de septiembre, de la Consejería de Medio Ambiente, por el que se suspende parcialmente el Plan General de Ordenación Urbana del Ayuntamiento de Orense y se aprueba la ordenación urbanística provisional hasta la entrada en vigor del nuevo planeamiento, anulando el referido Decreto 187/2011.
La sección de admisión justifica la inadmisión en el limitado alcance de la norma: “Entendemos que, justamente, en el supuesto de autos concurre esta salvedad, toda vez que el pronunciamiento anulatorio afirma afectar singularmente sólo a determinados ámbitos ordenados por el plan. Dado su limitado alcance y contraído por tanto el pronunciamiento al expresado pormenor, se considera que la disposición anulada, con toda evidencia, carece de trascendencia suficiente.”.
3. Auto de TS, de 27 de marzo de 2017 (recurso de casación nº 123/2016). La sentencia recurrida es la misma que en el recurso de casación nº 124/2016, a que se refiere el anterior ejemplo. Señala el TS: “Entendemos que, justamente, en el supuesto de autos concurre esta salvedad, porque, dado el alcance de la disposición anulada, se considera que ésta (la disposición anulada) carece, con toda evidencia, de trascendencia suficiente. En congruencia con lo que hemos venido declarando a propósito de otras resoluciones adoptadas por la misma Sala de instancia en relación con este mismo asunto. No se nos escapa la diferencia existente en la parte dispositiva de la sentencia objeto ahora de nuestro pronunciamiento. Pero, a su pesar, se impone propinar la misma respuesta a la controversia jurídica que aquí́ se suscita, en la medida en que dicha controversia se suscita en los mismos términos, tanto en la instancia como en casación; y habida cuenta, igualmente, del carácter en todo caso parcial de la ordenación impugnada, tal y como en ella misma se señala por lo demás, en tanto que limitada dicha ordenación a los ámbitos de actuación en los que se suspende la vigencia del planeamiento preexistente”.
4. Auto de TS, de 13 de marzo de 2017 (recurso de casación nº 315/2016). Se recurre la sentencia del TSJ Galicia, de 3 de noviembre de 2016, que declara la nulidad del PGOM de Baiona en lo que se refiere a la categorización como suelo urbano no consolidado de la parcela de la parte demandante, condenando a la Administración demandada a categorizar dicha parcela como suelo urbano consolidado y, en consecuencia, se declara como no ajustada a Derecho su integración en el área de reparto AR-1-O. Señala el TS: “Entendemos que, justamente, en el supuesto de autos concurre esta salvedad, porque, dado el alcance de la disposición anulada, se considera que ésta (la disposición anulada) carece, con toda evidencia, de trascendencia suficiente.”.
En cualquier caso, aunque la apreciación de falta de trascendencia suficiente ha afectado mayoritariamente a la materia de urbanismo, esta circunstancia no ha impedido la admisión de recursos de casación que versaban sobre la nulidad de alguna norma de planeamiento (por ejemplo, Auto de TS, de 16 de mayo de 2017 –recurso de casación nº 692/2017-: el recurso de casación se interpuso frente a la sentencia que estimó parcialmente el interpuesto frente al Acuerdo de 4 de octubre de 2012 de la Comissió Territorial de Urbanisme de Girona de la Generalitat de Catalunya, que aprobaba definitivamente la modificación puntual de les Normes subsidiáries de planejament pera la delimitación del sector de suelo urbanizable “Clínica Girona» y acordó́ la nulidad de la figura de planeamiento general impugnada directamente).
b) En otros, al carácter limitado de la norma se suma su nula incidencia financiera:
Auto de TS, de 3 de mayo de 2017 –recurso de casación nº 189/2017-. En este caso, la evidente falta de trascendencia parece derivar de un mero contraste cuantitativo (se anula una tarifa de las siete que contempla la disposición). Considera el Tribunal Supremo que la norma anulada carece con toda evidencia de trascendencia suficiente atendiendo a que la nulidad solo afecta a una tarifa de las siete que incluye el artículo 9.1 de la Ordenanza Fiscal reguladora de las tasas por suministro de agua potable y servicios complementarios del Ayuntamiento de León, y porque de su nulidad ni siquiera derivan consecuencias financieras destacables.
- Algunas circunstancias que pueden avalar la trascendencia de la norma.
Como ya se avanzó a propósito del artículo 88.2.g) LJCA, pueden citarse a título de ejemplo algunas circunstancias que pueden ser acreditativas de la trascendencia de la norma (aunque la contraexcepción se plantee en términos de que la norma carezca con toda evidencia de trascendencia suficiente):
1. Por reproducirse sus previsiones en otras disposiciones generales de distintas Comunidades Autónomas o municipios –Auto de TS, de 12 de julio de 2017 (recurso de casación nº 1917/2017) “(…) dado que es notorio que las previsiones declaradas nulas se reproducen miméticamente en las ordenanzas fiscales de un número elevado de municipios cuyo dominio público local es utilizado privativamente o aprovechado de forma especial por las compañías que operan en el sector del transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos”; Auto de TS, de 21 de junio de 2017 (recurso de casación nº 1193/2017)-.
2. Aplicación indebida por la disposición general anulada de la previsión de una norma de rango superior, que desarrolla (Auto de TS, de 21 de junio de 2017 –recurso de casación nº 1800/2017-). «(…) las entidades locales pueden establecer tasas por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos, entendiendo que el servicio se refiere, afecta o beneficia al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por éste en razón de que sus actuaciones u omisiones obliguen a las entidades locales a prestar servicios por razones de seguridad, salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, o cualesquiera otras. Considera, por tanto, que la sentencia ha aplicado de forma indebida el supuesto de no sujeción previsto en el artículo 21.1.c) TRLHL al considerar que el hecho imponible es un servicio público de vigilancia pública en general”.
3. Por tener un alcance y repercusión suficientes (a sensu contrario, Auto de TS, de 9 de junio de 2017 –recurso de casación nº 495/2017 –“Dado su limitado alcance y contraído por tanto el pronunciamiento a este concreto pormenor, se considera que la disposición anulada, con toda evidencia, carece de trascendencia suficiente”.).
Repercusión que puede referirse a la trascendencia de la cuestión debatida (el citado Auto de TS de 21 de junio de 2017 –recurso de casación nº 1800/2017) o al número de afectados por la ordenación que recoge la disposición de carácter general –a sensu contrario, Auto de TS de 8 de marzo de 2017 (recurso de queja nº 75/2017) [trascendencia suficiente] “Lo que no cabe predicar de una ordenanza fiscal como la declarada nula en la instancia, relativa a la tasa por ocupación del dominio público en un municipio que cuenta con 1.998 habitantes, según los datos que constan [en] la página web del Instituto Nacional de Estadística: a lo que debe añadirse que el fallo de la sentencia de apelación precisa que la nulidad afecta específicamente a lo debatido, esto es, a la utilización privativa del vuelo sobre el dominio público por empresas operadoras del sector eléctrico. Es decir, se trataría de una cuestión concreta y delimitada, por lo que no es posible entender que la disposición cuente con la pretendida y evidente trascendencia suficiente. Más aún, cuando la propia entidad local señala que la situación puede afectar a otros doce recursos interpuestos por la misma demandante en la instancia”.
4. Por conectar con cuestiones referidas al alcance de la competencia ejercida y de la habilitación normativa (Auto de TS, de 3 de abril de 2017 -recurso de casación nº 506/2017-). La Sala de instancia anuló el inciso último del Anexo III.5 de la Orden Orden 38/2015, de 29 de septiembre, de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, por la que se desarrollan y modifican los Anexos II y III del Decreto 23/2009 de 15 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Agentes Forestales de la Comunidad Autónoma de la Rioja, relativo a la señal óptica luminosa de color azul en los vehículos utilizados por los agentes forestales, y sus actos de aplicación no firmes.
Señala el Tribunal Supremo: “concurre la presunción de interés casacional contenida en el artículo 88.3.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, toda vez que la sentencia contra la que se prepara el recurso ha anulado una disposición de carácter general, sin que la Sala aprecie que ésta carezca, con toda evidencia tal y como señala el precepto citado, de transcendencia suficiente. Y es que, con independencia de la concreta cuestión que la disposición anulada regula (el color de la señal óptica luminosa que deben llevar los vehículos utilizados por los agentes forestales), se plantean también en el recurso otros extremos relevantes: el ejercicio -por la Comunidad Autónoma y por el Estado- de títulos competenciales conexos y el alcance del incumplimiento de la habilitación específica al Gobierno, efectuada por una norma estatal con rango de ley, para que establezca reglamentariamente aquello que, precisamente, efectuó́ el Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja en la Orden anulada en la sentencia recurrida.”.
- Legitimación para invocar la circunstancia prevista en el artículo 88.3.c) LJCA. Solo la ostenta el recurrente perjudicado por la declaración de nulidad de la disposición de carácter general.
Así deriva del Auto de TS de 28 de abril de 2017 (recurso de casación nº 433/2017 ), ya citado: “en casación a dicha entidad [la recurrente] no le es dable invocar la presunción de interés casacional objetivo establecida por el artículo 88.3 c) LJCA , en tanto que previsto, sí, para los supuestos en que la sentencia declara nula una disposición general; pero para cuando lo que se cuestiona es la propia declaración de nulidad (total o parcial) de dicha disposición. No cuando, en los supuestos de anulación parcial de una disposición general acordada en la instancia, la controversia suscitada en casación se sitúa en cambio en la parte de dicha disposición que no es declarada nula, que es lo que acontece en el supuesto de autos. Es por lo que concluimos en definitiva que la entidad recurrente no puede ampararse en este caso en el art. 88 3 c) LJCA y tratar de hacer valer la concurrencia de la presunción de interés casacional objetivo establecida en dicho precepto».
| RECOMENDACIÓN: aunque el precepto plantea una presunción que solo puede destruirse en el caso de que, con toda evidencia, la disposición declarada nula carezca de trascendencia suficiente, resulta aconsejable argumentar la trascendencia de la norma conectándola con las cuestiones jurídicas que suscita su anulación y, por conexión, con la concurrencia de otras circunstancias que pueden determinar la existencia de interés casacional (efecto multiplicador, reproducción de la norma en otros ámbitos, alcance de la norma, etc.). |
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