DIES A QUO PARA EL CÓMPUTO DEL PLAZO DE INTERPOSICIÓN DEL RECURSO ESPECIAL EN MATERIA DE CONTRATACIÓN FRENTE AL ACTO DE ADJUDICACIÓN

Arantza González López. Letrada del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco

El artículo 44.2 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público establece un plazo improrrogable de quince días hábiles para la interposición del recurso especial en materia de contratación, que comienza a computarse a partir del siguiente a aquel en que se remita la notificación del acto impugnado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 151.4.

 

 

I. PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN

Uno de los elementos críticos de cualquier sistema de revisión de los actos administrativos es aquel que se dirige a garantizar a los interesados la posibilidad de reaccionar frente al acto que afecta a sus derechos o intereses legítimos mediante el mecanismo del recurso administrativo.

Un mecanismo complejo que, más allá de las consideraciones que pueda merecer acerca de su funcionalidad real, requiere de la implantación de una serie de reglas que jueguen a modo de garantía al servicio de la seguridad jurídica.

En este contexto, el plazo de interposición del recurso, junto con los plazos de resolución del mismo, resultan los elementos de mayor trascendencia para el administrado de todo el conjunto de reglas y formalidades que dotan al universo de los recursos administrativos de la necesaria fiabilidad y previsibilidad.

La contratación pública no solo puede ser ajena a este requerimiento de seguridad, sino que, justamente, por su importancia económica –cifrada aproximadamente en el 18,5% del PIB de España-, demanda el establecimiento de  reglas legales claras y de interpretaciones unánimes que limiten al mínimo imprescindible la judicialización de la adjudicación de un contrato por el mero incumplimiento de formalidades.

La estabilidad del sistema así lo demanda.

El recurso especial en materia de contratación, a pesar de su carácter potestativo, se ha convertido en la nueva estrella del sistema de revisión de la contratación pública, de ahí el interés de valorar si las reglas que rigen la interposición del recurso son tan fiables y previsibles como sería exigible.

El artículo 44.2 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante, TRLCSP) establece un plazo improrrogable de quince días hábiles para la presentación del escrito de interposición del recurso especial en materia de contratación, que comenzará a contarse a partir del siguiente a aquel en que se remita la notificación del acto impugnado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 151.4.

La notificación cuya remisión inicia el cómputo del plazo para la interposición del recurso potestativo deberá contener la información necesaria que permita al licitador excluido o candidato descartado interponer un recurso suficientemente fundado contra la decisión de adjudicación, imponiendo el citado artículo 151.4 la referencia obligada a los siguientes extremos:

  1. En relación con los candidatos descartados, la exposición resumida de las razones por las que se haya desestimado su candidatura.
  2. Con respecto de los licitadores excluidos del procedimiento de adjudicación, también en forma resumida, las razones por las que no se haya admitido su oferta.
  3. En todo caso, el nombre del adjudicatario, las características y ventajas de la proposición del adjudicatario determinantes de que haya sido seleccionada la oferta de éste con preferencia a las que hayan presentado los restantes licitadores cuyas ofertas hayan sido admitidas.

Simultáneamente, por imperativo del mismo precepto, la adjudicación motivada se publicará en el perfil del contratante.

Parece que hay unanimidad en considerar que la especialidad de esta regla de cómputo de plazo para la interposición del recurso respecto de la general prevista en el artículo 30 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -los plazos comienzan a computarse a partir de la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación o a partir del día siguiente al que tenga lugar la notificación o publicación, según que los plazos se señalen por horas, días o meses- tiene que ver con la necesidad de hacer coincidir el cómputo del plazo entre la adjudicación y la formalización con el de la interposición del recurso especial, contándose en ambos casos desde la misma fecha para todos los interesados al ser único y común para todos.

Más allá del acierto o desacierto de la regla que contempla el artículo 44.2 TRLCSP, el tiempo viene a demostrar que los Tribunales de Justicia no interpretan de forma unánime el momento a partir del cual comienza el cómputo del plazo para la interposición del recurso especial en materia de contratación.

A día de hoy nadie cuestiona que por remisión de la notificación de la adjudicación ha de entenderse el momento en el que tiene lugar el depósito de la notificación en la oficina de correos o, en su caso, en la dirección electrónica correspondiente.

Pero, en lo que no hay acuerdo es en la determinación de las consecuencias que derivan de la correlación de la regla que impone el artículo 44.2 TRLCSP (quince días desde la remisión de la notificación) con las obligaciones [y, sobre todo, con su incumplimiento] que nacen del artículo 151.4 del mismo texto legal, en relación al contenido de la notificación y a publicación de la adjudicación en el perfil del contratante.

Tres ejemplos recientes ilustrarán la discrepancia, cuando no contradicción, en la interpretación judicial de estas normas:

  • a) Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (sección 3ª) núm. 22/2016, de 29 de enero de 2016.

Se recurría por una mercantil distintas Resoluciones del Secretario General de la Federación Española de Municipios y Provincias, una de las cuales era la inadmisión del Recurso especial en materia de contratación interpuesto por contra la Resolución de adjudicación de la «Contratación de servicio integral de asesoramiento a las entidades locales para la optimización del gasto y reducción de costes de determinados servicios y suministros».

La actora defendió en sede jurisdiccional la temporaneidad del recurso especial invocando el deber de notificación conforme a las reglas de la Ley 30/1992. Aduce que, conforme al artículo 58.3 de la Ley 30/1991, si la notificación se realiza sin los requisitos legales, el inicio del cómputo para recurrir se sitúa en el momento en que se lleve a cabo la notificación en forma, cuando el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución de que se trate, o cuando interponga cualquier recurso que proceda.

El FD cuarto de la sentencia avala dicha tesis al entender que, en aplicación de los artículos 40 y siguientes de la LCSP, la adjudicación debe ser notificada a los licitadores conteniendo la indicación de que cabe contra ellos este recurso especial, plazo para interponerlo, y órgano ante el que el recurso debe ser presentado, porque “si no se recogen tales menciones, sin duda se coloca al licitador afectado en una situación tal que le va a impedir, desde un punto de vista objetivo, interponer un recurso suficientemente fundado contra la decisión de adjudicación”.

En el caso analizado constata el Tribunal que la notificación dirigida a la recurrente es absolutamente genérica–literalmente señalaba «Contra la resolución de la adjudicación de esta licitación, y de conformidad con lo establecido en la ley, podrán interponerse los recursos que en derecho consideren procedentes»-, lo que, a su juicio, “vulnera de forma flagrante los artículos 44.2 y 151.4 en el extremo relativo a la notificación del acto de adjudicación, que no es que no tenga la información necesaria para permitir al licitador excluido interponer, conforme al artículo 40, recurso suficientemente fundado contra la decisión de adjudicación, sino que puede afirmarse sin temor a la equivocación que no tiene información alguna, colocando al licitador que tenga la intención de impugnar esa decisión de adjudicación, en una situación de patente indefensión, que se ve agravada cuando el propio Secretario General inadmite el Recurso especial en materia de contratación con fundamente en el incumplimiento por el recurrente de unos plazos y unas formalidades para interponer el recurso especial, que ni por asomo constaban en el pie de recurso de la resolución de adjudicación”.

La Sala estima el Recurso, anula la Resolución por la que se inadmite el Recurso especial en materia de contratación y se declara que el referido recurso especial se ha interpuesto en tiempo y forma, por lo que el órgano competente debe proceder a su resolución en cuanto al fondo. La Sala rechaza de plano la inadmisión del recurso especial con el argumento de haberse interpuesto transcurrido el plazo de quince días hábiles contados a partir del siguiente al de la remisión de la notificación del acto impugnado, “toda vez que para poder aceptarlo tendría que haber existido una notificación en forma que nunca se produjo”.

  • b) Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 5ª) núm. 184/2016, de 31 de marzo de 2016.

El objeto del recurso era la resolución 51/2012, de 6 de noviembre de 2012, del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Catalunya, que declaró inadmisible por extemporáneo el recurso especial en materia de contratación interpuesto por la actora contra la adjudicación del contrato de «servicio de explotación, conservación y mantenimiento de los grupos de sistemas de saneamiento de Vilaseca-Salou y Rubí. Lote 1. Clave CTN1200411».

La resolución impugnada consideró que el cómputo del plazo para la interposición del recurso se inició con la remisión de la notificación del acuerdo de adjudicación del contrato, el 18 de septiembre de 2012, por lo que, formulado el recurso el día 8 de octubre de 2012, el mismo era extemporáneo al haber transcurrido el plazo de quince días que prevé el artículo 44.2 del TRLCSP.

La actora, por el contrario, sostenía que el dies a quo no se podía situar en la fecha indicada, al considerar que se había incumplido la obligación que establece el artículo 151.4 TRLCSP, según la cual debía publicarse de forma simultánea la adjudicación en el perfil del contratante. Esta publicación tuvo lugar el 19 de septiembre de 2012, siendo a partir de tal momento cuando debía computarse el plazo de interposición del recurso especial.

El FD tercero de la sentencia expresa la ratio decidendi. Después de hacerse eco de la especialidad de la regla que deriva del artículo 44.2 TRLCSP para el cómputo del plazo de interposición del recurso, señala que “la plena virtualidad de este sistema se basa también en el uso adecuado de otros mecanismos, como el perfil del contratante, que permiten a los interesados conocer en tiempo real las vicisitudes del procedimiento de contratación, y que hacen posible el ejercicio efectivo del derecho de defensa. En este sentido, no es en vano que el artículo 44.2 del Texto refundido, al establecer que el plazo de interposición del recurso especial se contará a partir del día siguiente a aquél en que se remita la notificación del acto impugnado, exige que dicha notificación se realice de acuerdo con los requisitos que contempla el artículo 151.4 del mismo cuerpo legal, entre los que se incluye que la adjudicación se publique en el perfil del contratante, de forma simultánea a la remisión de la notificación”. Alude también la Sala al artículo 53.4 TRLCSP del Texto refundido, a cuyo tenor » la difusión a través del perfil del contratante de la información relativa a los procedimientos de adjudicación de contratos surtirá los efectos previstos en el Título I del Libro III «, el cual contiene las normas reguladoras de la adjudicación de los contratos y que incluye el artículo 151.4, en el que se predica la necesidad de la publicación de la adjudicación en el perfil del contratante, de forma simultánea a la remisión de las notificaciones procedentes”.

El FD cuarto concluye que no se dio adecuado cumplimiento a la norma contenida en el referido artículo 151.4 TRCSP al constatar que la publicación en el perfil del contratante no fue simultánea a la remisión de las notificaciones, sino que se realizó al día siguiente, 19 de septiembre de 2012, considerando que el plazo de interposición del recurso especial no se inició hasta la fecha en que se realizó efectivamente la publicación en el perfil del contratante, lo que aboca al Tribunal a la estimación del recurso.

  • c) Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (sección 1ª) nº 515/2016, de 23 de noviembre de 2016.

Se recurría la Resolución 4/2015 de 13 de marzo de 2015 del Tribunal Administrativo Foral de Recursos Contractuales de Gipuzkoa que inadmitió el recurso interpuesto por dos mercantiles contra la Orden Foral 177-T/2015 de la Diputada Foral del Departamento de Movilidad e Infraestructuras Viarias que adjudicó a una tercera la concesión del servicio público de transporte interurbano de viajeros por carretera de la comarca de Urola Erdia-LUR-M06.

Según explica el FD segundo de la sentencia, el recurso especial presentado el 9 de marzo de 2015 por las recurrentes fue inadmitido por la Resolución recurrida del Tribunal Administrativo Foral de Recursos Contractuales de Gipuzkoa porque: «cuando la notificación se envía por correo certificado debe entenderse que la fecha de remisión es la de depósito en Correos, no la de registro de salida. En este caso consta que las notificaciones de la orden foral de adjudicación se registraron de salida [depósito en Correos] el día 17 de febrero de 2015. El plazo de quince días hábiles para interponer el recurso especial terminaba el 6 de marzo, pero no fue presentado hasta el día 9».

Los recurrentes aducían que el plazo de quince días a que se refiere el artículo 44.2 TRLCSP no comenzó a correr en la fecha -17de febrero de 2015- en que el envío fue depositado en el Servicio de Correos, sino desde la fecha -19 de febrero de 2015- en que se publicó el anuncio de la licitación en el Perfil de la Administración contratante. Se acogen los recurrentes a lo dispuesto en el artículo 151.4 TRLCSP.

La Sala entiende que el repetido artículo 151.4 TRCLSP es una disposición que ordena la coordinación de actuaciones de notificación y publicación de la adjudicación del contrato, pero en modo alguno determina el plazo para recurrir, que se fija con carácter insustituible y no intercambiable en el artículo 44.2 del mismo texto, iniciándose su cómputo al día siguiente de la remisión de la notificación del acto impugnado.

II. COMENTARIO

La exposición precedente sirve de pequeña pero ilustrativa muestra de los vaivenes interpretativos a que se halla sujeto el cómputo del plazo para interponer el recurso especial, uno de los elementos críticos del sistema de recursos administrativos en materia de contratación pública.

Las tres sentencias interpretan de manera diversa el dies a quo para el cómputo del plazo de interposición del recurso, situando en un distinto plano las consecuencias derivadas de una defectuosa notificación y de la dilación en el cumplimiento de la obligación de notificación y publicación.

La especialidad de la regla contenida en el artículo 44.2 TRLCSP obliga a los operadores a atender con carácter general, que no único, a la fecha en que la notificación se pone a disposición del interesado en la oficina de correos o en la sede electrónica del poder adjudicador o en la dirección electrónica habilitada única, para iniciar a partir del día siguiente a dicha fecha el cómputo del plazo de interposición del recurso.

Sin embargo, esta regla en absoluto puede avalar automatismos en el cómputo de los plazos.

Las garantías que han de rodear el derecho de defensa, y la excepcionalidad que ha de presidir la interpretación de las causas de inadmisión de los recursos, también los que se residencian en sede administrativa, exigen la subordinación de aquella regla a la efectividad del ejercicio del citado derecho, aunque sea una sujeción relativa, que no puede operar a cualquier precio.

Aunque el plazo de interposición del recurso previsto en el artículo 44.2 TRLCSP no resulta disponible, el hecho de que su cómputo se inicie con la remisión de la notificación, no puede hacer a esta inservible a los efectos de la interposición del recurso.

Antes al contrario, la notificación sigue manteniendo en el sistema de revisión de los actos vinculados a la contratación pública su genuino sentido y su directa vinculación a la plena efectividad del derecho de defensa de los interesados en el procedimiento. El conocimiento del acto administrativo y su razón de ser expresada en la motivación es, justamente, la garantía de que los recursos podrán articularse con plenitud.

¿De qué sirven las eficiencias a las que parece responder el artículo 44.2 TRLCPS, haciendo coincidir el cómputo del plazo entre la adjudicación y la formalización con el del plazo para la interposición del recurso especial, si las mismas pueden dar la espalda a la efectividad de los derechos de quienes han concurrido a la licitación, pueden ver afectados sus legítimos intereses y pretenden reaccionar frente al acto de adjudicación?

El análisis del cumplimiento del plazo de interposición del recurso debe ser indudablemente circunstanciado, ajeno a automatismos y obviando, también, interpretaciones del artículo 151.4 TRCLSP que la consideren una simple norma de coordinación de actuaciones de notificación y publicación de la adjudicación del contrato, irrelevante en el cómputo del plazo para recurrir.

Si el derecho de defensa del licitador se ve afectado por una notificación defectuosa, el plazo de remisión de la notificación no puede prevalecer a efectos del cómputo del plazo de interposición del recurso, sobre una norma, el artículo 151.4 TRJCSP que, además de servir a la coordinación de las actuaciones de notificación y publicación que se impone al poder adjudicador, asiste al ciudadano en el ejercicio de sus derechos.

Porque, la obligación de notificación y de publicación que impone el citado precepto permite, a la postre,  conocer las razones que avalan la selección de uno u otro candidato o licitador, los motivos de la desestimación de la candidatura o la exclusión de una oferta, a la par que garantiza el conocimiento singularizado de los mecanismos de reacción frente a la actuación administrativa.

Si estos requerimientos mínimos se han incumplido, el artículo 44.2 TRLCSP no puede ofrecer cobijo para la inadmisibilidad del recurso, por más que el recurso se haya interpuesto transcurridos los quince días desde el siguiente a la fecha de remisión de la notificación.

La efectividad del derecho de defensa así lo exige.

Otra cuestión serán las consecuencias anudadas a la desincronización de la notificación y publicación de la adjudicación en el perfil del contratante.

Consideramos excesiva la interpretación de algún Tribunal –ilustrada en la segunda de las sentencias que sirven al presente comentario- que sitúa el dies a quo en el momento en que se constata que publicación y notificación se han hecho efectivas.

En estos casos de falta de simultaneidad de publicación y notificación, podría aplicarse mutatis mutandis el criterio que deriva del artículo 41.7 Ley 39/2015, en cuya virtud, ante la eventualidad de la notificación por distintos cauces y en distintos momentos, se toma como fecha de notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar.

Una regla perfectamente válida siempre que la notificación y/o publicación que se realice en primer lugar permita conocer los requerimientos mínimos que garantizan el acceso al recurso con plenas garantías.

En cualquier caso, el panorama de inseguridad que dibuja la disparidad de criterios de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia resulta del todo indeseable por sus efectos nocivos para la ciudadanía, para las empresas y, también, para el sector público, que sufren los efectos dilatorios y disfuncionales que pueden derivar de las estimaciones de recursos por el incumplimiento de elementos formales esenciales vinculados al derecho de defensa.

Incertidumbres que demandan la urgente intervención del Tribunal Supremo formando jurisprudencia en torno a la adecuada interpretación de los artículos 44.2 y 151.4 TRLCSP, que elimine las inseguridades vinculadas al cómputo del plazo de interposición del recurso especial en materia de contratación y que permita, finalmente, la focalización del objeto del recurso en las cuestiones sustantivas, las auténticamente relevantes.

 

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