Arantza González López. Letrada del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco.
Este artículo trata de analizar las exigencias derivadas del derecho fundamental a la educación y las posibilidades de conjugarlas con medidas de política legislativa dirigidas a establecer trayectorias educativas diferenciadas desde edades tempranas. La Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, materializó esta separación alzando la bandera de la calidad y de la necesidad de mejorar los pobres resultados obtenidos por los estudiantes españoles en las pruebas PISA. En la actualidad, las medidas de la LOMCE han quedado muy descafeinadas por efecto Del Real Decreto-Ley 5/2016, de 9 de diciembre, de medias urgentes para la ampliación del calendario de implantación de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, singularmente con la suspensión sine die de las evaluaciones externas vinculadas al titulo.
Subsiste, sin embargo, la diferencia de itinerarios que se inicia en tercer curso de la ESO entre las enseñanzas aplicadas y las académicas y culmina en 4º ESO. Una separación que no responde adecuadamente a los requerimientos del deber de equidad en la educación.
Con esta publicación continuamos la serie sobre derechos fundamentales iniciada en el mes de agosto.
I.- LA EDUCACIÓN Y EL DEBER DE EQUIDAD
La regulación central del derecho a la educación se contiene en el artículo 27 CE, un precepto prolijo que concentra la esencia del derecho fundamental en los apartados primero y segundo, al reconocer el derecho de todos a la educación y la libertad de enseñanza y al reconducir el objetivo fundamental y primordial de la educación al pleno desarrollo de la personalidad en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales, de forma similar a como se expresan el artículo 26.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos -La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales-, el artículo 13.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educación. Convienen en que la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales-, o el artículo 29.1 de la Convención sobre los Derechos del Niño -Los Estados Partes convienen en que la educación del niño deberá estar encaminada a: a) Desarrollar la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y física del niño hasta el máximo de sus posibilidades-.
El derecho a la educación, como descriptor omnicomprensivo de todo el sistema educativo constitucional (STC 86/1985, de 10 de julio, FJ 3º), es un complejo normativo protegido a través de diversas técnicas que se orientan a garantizar una esfera vital, la formación como ciudadano en un estado social y democrático de derecho.
Y, como derecho fundamental forma el núcleo de la Constitución, “los componentes estructurales básicos, tanto del conjunto del orden jurídico objetivo como de cada una de las ramas que lo integran en razón de que son la expresión jurídica de un sistema de valores que, por decisión del constituyente ha de informar al conjunto de la organización jurídica y política” (STC 53/1985, FJ 4º).
Un derecho fundamental que si bien se reconoce en interés del ciudadano, y así lo proclama el objetivo fundamental al que acaba de hacerse referencia, no puede desconocerse que comparte los fundamentos de los derechos sociales, de ahí la dualidad que precisa su análisis al reconocerse indiscutiblemente en interés del sujeto, a la par que se concibe como derecho que sirve a intereses sociales y públicos. De esta doble condición se hace eco la propia exposición de motivos de la Ley Orgánica 2/2006 cuando afirma la convicción de que de ella [de la educación] dependen tanto el bienestar individual como colectivo.
En el horizonte de la educación se sitúa la capacidad para la autonomía, la capacidad de un individuo para orientar significativamente su vida siguiendo sus propias decisiones -en palabras del Comité de los Derechos del Niño (2001, nº 12), “El objetivo general de la educación es potenciar al máximo la capacidad del niño para participar de manera plena y responsable en una sociedad libre y sus posibilidades de hacerlo”-, una concepción cuya proyección colectiva en un Estado que proclama la justicia y la igualdad entre los valores superiores de su ordenamiento (artículo 1 CE), exige de los poderes públicos el fomento del desarrollo de esta capacidad para todos los individuos, en condiciones de igualdad y también de equidad.
A este objetivo sirve el apartado 5 del artículo 27 CE, en cuya virtud, corresponde a los poderes públicos garantizar el derecho de todos a la educación mediante una programación general de la enseñanza.
En este primer acercamiento al interés social y público de la educación, no puede perderse de vista que, además de constituirse en el instrumento significativamente más decisivo para la consolidación democrática y para dotar de eficacia a los derechos fundamentales (así se puso de manifiesto en la Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre derechos humanos con su Declaración y Plan de Acción de Viena de Educación en Derechos Humanos y democracia -1993-, donde se afirma “El aprendizaje no constituye un fin en sí, sino más bien un medio tendente a eliminar las violaciones de los derechos humanos y a construir una cultura de paz basada en la democracia, el desarrollo, la tolerancia y el respeto mutuo.”), la educación alberga intrínsecamente el riesgo de mantener y fomentar desigualdades.
El propio Parlamento Europeo ha reconocido que la mayor parte de los sistemas existentes de educación y formación reproduce y acentúa las desigualdades ya presentes, a la par que advierte que las desigualdades en materia de educación y formación acarrean elevados costes ocultos -Resolución del Parlamento Europeo, de 28 de septiembre de 2007, sobre eficiencia y equidad en los sistemas europeos de educación y formación (2007/20113 (INI)-.
En palabras de algún sector de la doctrina (v.gr. Katarina Tomasevski o Alfonso Chacón Mata), el derecho a la educación es un multiplicador, la llave que abre paso a otros derechos humanos tanto para el individuo como para las sociedades en su conjunto, el epítome de la indivisibilidad y la interdependencia de todos los derechos humanos. De ahí la trascendental importancia del reconocimiento y desarrollo de este derecho indispensable para una sociedad democrática.
De ahí, también, que exija para su plena efectividad una adecuada programación y ordenación que permitan compensar situaciones de desigualdad socioeconómica de partida, evitando, a la postre, la desigualdad educativa.
El derecho a la educación es un derecho prestacional en virtud del cual los poderes públicos quedan obligados a crear, ordenar, controlar y financiar un sistema educativo. Una exigencia que deben afrontar desde los presupuestos que ofrece el artículo 27 CE, con el refuerzo que prestan otros principios constitucionales, singularmente el mandato de su artículo 9.2.
Un objetivo que se materializa en la procura del pleno ejercicio del derecho fundamental en condiciones de igualdad, exigible no solo en fase de acceso a la educación, sino en su desarrollo y resultado, siguiendo a tal fin la inspiración positiva que consagra el artículo 27.2 CE.
Difícilmente podrá admitirse que un sistema educativo y la programación en que se concreta posibilitan el pleno desarrollo de la personalidad de los individuos cuando los mismos replican situaciones de desigualdad que perjudican a colectivos concretos y que se traducen en un desarrollo dispar del ejercicio del derecho fundamental, más allá del que naturalmente deriva de las distintas capacidades y de los distintos intereses.
La STC 337/1994, de 23 de diciembre, en su FJ 12º, apunta en el sentido expuesto cuando afirma que “Cabe observar, en efecto, que los valores de libertad y libre desarrollo de la personalidad, positivizados por la Norma fundamental como principios constitucionales ya están presentes, explícita o implícitamente, en el propio art. 27 CE, como evidencian sus apartados 1 y 2 de este precepto. Y aun siendo cierto que la enseñanza ha de servir a tales valores o principios, según se desprende del propio art. 27 CE y se recoge en el art. 1.1 LOGSE al establecer los fines del sistema educativo, no es menos evidente que dichos principios, por sí solos, «no consagran derechos fundamentales» [STC 5/1981, fundamento jurídico 7.º]. Pues pese a cumplir una indudable función de inspiración positiva para la totalidad del ordenamiento en un Estado social y democrático de Derecho como el nuestro (art. 1.1 CE) es claro que tales principios no pueden constituir el cauce para extender ni los concretos «derechos de libertad» que encierra el art. 27 CE ni los específicos deberes que impone -por usar los términos de la STC 86/1987 ( RTC 1987\86), fundamento jurídico 3.º-, modificando así el contenido del derecho fundamental a la educación. Por otro lado el precepto responde a los objetivos de promover las condiciones para que la libertad e igualdad sean reales y efectivas (art. 9.2 CE) si se tienen presentes los objetivos que persigue la Ley de Normalización Lingüística en Cataluña y de conformidad con las consideraciones expuestas en el fundamento jurídico anterior”
Descarta el Alto Tribunal que el artículo 27.2 CE reconozca particulares derechos subjetivos, pues del mismo no deriva un concreto derecho a recibir un determinado tipo de enseñanza o a una programación que dé satisfacción a las pretensiones concretas de un ciudadano, lo que no evita que su condición de principio inspirador obligue a que el sistema y la programación que lo soporta hayan de concebirse necesariamente al servicio de la consecución del objetivo primordial de la enseñanza que explicita el artículo 27.2 CE, esto es, el pleno desarrollo de la personalidad, debiendo responder también, por imperativo constitucional (artículo 9.2 CE), al objetivo de promover las condiciones para que la libertad e igualdad -a través de la educación- sean reales y efectivas.
Como señala la STC 133/2010, de 2 de diciembre (FJ 7º) “La educación a la que todos tienen derecho y cuya garantía corresponde a los poderes públicos como tarea propia no se contrae, por tanto, a un proceso de mera transmisión de conocimientos [ art. 2.1 h) LOE], sino que aspira a posibilitar el libre desarrollo de la personalidad y de las capacidades de los alumnos [art. 2.1 a) LOE] y comprende la formación de ciudadanos responsables llamados a participar en los procesos que se desarrollan en el marco de una sociedad plural [art. 2.1 d) y k) LOE] en condiciones de igualdad y tolerancia, y con pleno respeto a los derechos y libertades fundamentales del resto de sus miembros [art. 2.1 b), c) LOE]. Este objetivo, complejo y plural, es el que, conforme al art. 27.2 CE, ha de perseguir el legislador y el resto de los poderes públicos a la hora de configurar el sistema de enseñanza dirigido a garantizar el derecho de todos a la educación (…)”.
En definitiva, y como afirma el Tribunal Constitucional, el objeto constitucional de la educación, el que proclama el artículo 27.2 CE, constituye, al tiempo, el contenido del derecho a la educación reconocido en el artículo 27.1 CE.
El artículo 27.2 CE se constituye, por tanto, en canon de constitucionalidad, al exigir que la educación procure el respeto a los principios constitucionales, entendiendo educación no solo como mero instrumento transmisor de enseñanzas que inculquen valores constitucionales y democráticos imprescindibles para el pleno desarrollo de la personalidad, sino que abarque el ejercicio del derecho en el marco de una programación de la enseñanza que salvaguarde los principios constitucionales, singularmente los que derivan del artículo 9.2 CE.
La educación se convierte así, por exigencia del artículo 9.2 CE en su imprescindible conjunción con el artículo 27.2 CE, en instrumento de transformación social que obliga a los poderes públicos, también al legislador orgánico, a promover las condiciones que garanticen un ejercicio efectivo y real del derecho fundamental en condiciones de igualdad y libertad, a cuyo fin se hallan concernidos no solo por el deber de procurar la superación de aquellas circunstancias generadoras de desigualdad que puedan encontrar reflejo en el ejercicio del derecho a la educación, sino de compensar desde la programación y ordenación de la enseñanza aquellas condiciones de desigualdad, con el fin de que las mismas se atenúen en pos de un desarrollo del derecho a la educación que permita el pleno desarrollo de la personalidad.
Con el artículo 9.2 CE, la CE toma una posición contundente a favor de la intervención de los poderes públicos para corregir desigualdades y faltas de libertad y para impulsar su desarrollo. En palabras del profesor Peces-Barba, estamos ante las antípodas del estado mínimo y donde se legitima el estado social y la función promocional del derecho. Reflexión que suma a la de la contribución del artículo 9.2 CE a la realización de la dignidad humana, a la realización de los derechos sociales como forma de promoción y de remoción de obstáculos al desarrollo de la personalidad. El precepto constitucional parte de una desigualdad de inicio para pretender una igualación en destino que haga posible una convivencia desde posiciones equiparables.
Como declara la STC 3/1983, de 25 de enero (FJ 3º) en un análisis que puede trascender del ámbito material a que se refiere la sentencia, “Estas ideas encuentran expresa consagración en el artículo 9.2 de la CE cuando impone a los poderes públicos la obligación de «promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas», pues con esta disposición se está superando el más limitado ámbito de actuación de una igualdad meramente formal y propugnando un significado del principio de igualdad acorde con la definición del artículo 1, que constituye a España como un Estado democrático y social de derecho, por lo que, en definitiva, se ajusta a la Constitución la finalidad tuitiva o compensadora del Derecho laboral en garantía de la promoción de una igualdad real, que en el ámbito de las relaciones laborales exige un mínimo de desigualdad formal en beneficio del trabajador”.
La educación ha de contribuir a establecer bases sólidas de integración social y cultural, abordando la reducción de las desigualdades que se vinculan a factores culturales, sociales, económicos de género, etnia y migración, por citar algunos de los más relevantes. La progresividad de la acción del Estado que el artículo 9.2 CE postula consiste en la atenuación de las desigualdades estructurales que, en su relación con el artículo 27 CE, ha de realizarse a través de la educación.
La política educativa debe ser entendida, y así lo vienen considerando organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (en adelante, OCDE), como instrumento de progreso social y humano, que debe generar las condiciones óptimas para el desarrollo del capital social y personal, a través del cual toda la ciudadanía pueda tener acceso a un mínimo-digno de bienestar social y de calidad de vida dentro de una sociedad democrática.
Es cierto que el poder de la política educativa no es omnímodo, pero también lo es que el sistema educativo ostenta un papel principal en la tarea de formar ciudadanos comprometidos en los valores democráticos. La minimización de los efectos de situaciones de desigualdad es tarea de la educación –aunque no solo de ella-, porque la educación como prestación debe construirse desde la sociedad, no al margen de ella y de acuerdo a los valores que la misma propugna.
La educación no puede convertirse, por tanto, en elemento que refuerce o genere diferencias entre las personas pues no es admisible que el ejercicio de un derecho fundamental termine por contravenir valores esenciales que articulan el Estado social y democrático de derecho que proclama el artículo 1 CE.
El apuntado elevado grado de indeterminación del artículo 27.2 CE dificulta, que no impide, derivar contenidos y obligaciones jurídicas concretas, dejando a la articulación normativa y a la puesta en práctica un amplio margen de elección de los valores y principios a primar y la forma de armonizarlos.
En este marco se insertan los principios inspiradores del sistema educativo que proclama el artículo 1 de la Ley Orgánica 2/2006, que entroncan directamente con los valores constitucionales, y que incluyen, tras la modificación que opera la Ley Orgánica 8/2003, la equidad, que garantice la igualdad de oportunidades para el pleno desarrollo de la personalidad a través de la educación, la inclusión educativa, la igualdad de derechos y oportunidades que ayuden a superar cualquier discriminación y la accesibilidad universal a la educación, y que actúe como elemento compensador de las desigualdades personales, culturales, económicas y sociales, con especial atención a las que se deriven de cualquier tipo de discapacidad (artículo 1b).
Equidad en la educación, educación inclusiva, igualdad de derechos y oportunidades, como coadyuvantes de la compensación de las desigualdades son, a la vez, principios inspiradores del sistema educativo y objetivos a los que ha de servir el sistema que la Ley Orgánica pergeña.
Siendo cierto que el derecho a la educación y el sistema educativo a través del cual aquel ha de ser atendido y satisfecho no son conceptos asimilables y, admitiendo que el sistema educativo no se halla predefinido en la CE, sino que su configuración corresponde al legislador, no lo es menos que la libertad del legislador en su articulación se encuentra necesariamente mediatizada por los principios que se explicitan en el artículo 1 de la Ley Orgánica 2/2006, que se justifican por su directa conexión con los valores esenciales del derecho fundamental y con los principios y valores constitucionales que vertebran el Estado, ninguno de los cuales puede eludirse en la libre definición de la ordenación del sistema educativo .
La equidad informa el sistema educativo como requerimiento básico del derecho a la educación en tanto derecho humano que está en la base de una sociedad más justa, y como derivada necesaria del artículo 9.2 CE. Los requerimientos, condiciones, organización y procedimiento del servicio educativo que libremente decide el legislador no pueden ignorar la iusfundamentalidad del principio de equidad, indisoluble del propio derecho fundamental.
El concepto de equidad interacciona con el principio de igualdad y con la justicia social, de ahí su directa conexión con el citado artículo 9.2 CE.
La equidad incide en una distribución, en este caso del servicio educativo, en beneficio de los sectores más desfavorecidos.
Equidad en educación implica según las UNESCO, en una interpretación a la que se reconduce sin dificultad lo dispuesto en el artículo 1b) de la Ley Orgánica, educar de acuerdo a las diferencias y necesidades individuales, sin que las condiciones económicas, demográficas, geográficas, éticas o de género supongan un impedimento al aprendizaje; por ello, exige tomar en consideración la desigual situación de los alumnos y sus familias, de tal forma que los objetivos educativos sean alcanzados por el mayor número de estudiantes.
Igualmente reconducible resulta el contenido sustantivo que deriva del repetido artículo 1b) de la Ley Orgánica a la definición que ofrece la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre eficiencia y equidad en los sistemas europeos de educación y formación, de 8 de septiembre de 2006. COM (2006) 481 final.
Considera equidad “la medida en que los individuos pueden beneficiarse de la educación y la formación, en términos de oportunidades, acceso, tratamiento y resultados”. Entiende la Comisión en una consideración irrebatible que “los sistemas equitativos garantizan que los resultados de la educación y de la formación sean independientes de la situación socioeconómica y de otros factores que llevan a la desventaja educativa, y que el tratamiento refleje necesidades específicas de aprendizaje de los individuos.”
Aunque los principios de equidad en la educación, de la garantía de la igualdad de oportunidades, de la inclusión educativa no permitan extraer obligaciones jurídicas y contenidos concretos, imponen al legislador el deber de regular conforme a los mismos, garantizando su efectividad. O, dicho de otro modo, permiten verificar la legitimidad de la concreta organización y programación educativa que la norma prevé.
Desde este punto de vista, acierta la exposición de motivos de la Ley Orgánica 8/2013 cuando identifica la educación como el principal instrumento de movilidad social y asume que el reto de una sociedad democrática es crear las condiciones para que todos los alumnos y alumnas puedan adquirir y expresar sus talentos, vinculando la educación de calidad como soporte de la igualdad y la justicia social. La educación sirve al desarrollo personal y a la integración social, pues el nivel educativo determina, como admite el Preámbulo, las metas y expectativas de la trayectoria vital.
Solo un sistema de calidad, inclusivo, integrador y exigente, garantiza la igualdad de oportunidades y hace efectiva la posibilidad de que cada alumno o alumna desarrolle al máximo sus potencialidades. Por ello, resulta de todo punto lógico el interés por luchar contra el abandono escolar temprano o contra los bajos niveles de calidad, fuentes ambos de inequidades que es preciso superar, más cuando las mismas se identifican como puntos críticos del sistema educativo español (si bien los datos desagregados por Comunidades Autónomas arrojan realidades difícilmente reconducibles a un diagnóstico único).
II.- EDUCACIÓN SECUNDARIA OBLIGATORIA, DIVERSIDAD DE TRAYECTORIAS Y EQUIDAD
Un sistema integrador que no casa con encauzar a los estudiantes hacia distintas trayectorias ligadas a sus capacidades antes de finalizar la educación secundaria obligatoria.
Los poderes públicos tienen la obligación de garantizar una enseñanza no segregadora que se prolongue en una inclusión social de todas las personas, independientemente de sus condiciones personales, sociales o culturales, pues no puede perderse de vista que el modo en que se estructura y funciona el sistema puede contribuir a generar exclusión social y pedagógica.
La ESO es una pieza central de la escolarización reglada, en tanto en la misma se desarrollan las experiencias y aprendizajes que determinan en la mayoría de los casos el perfil académico y las aspiraciones profesionales de los adolescentes.
El inicio de la separación, con afectación generalizada a determinadas asignaturas (matemáticas aplicadas o académicas) a la edad de 14 años (artículo 24.3 LOE) y la consolidación de una separación radical del alumnado a la edad de 15 años (artículo 25.1 LOE) en trayectorias diferenciadas ligadas a la capacidad son medidas que tienen demostrados efectos negativos sobre la eficiencia y la equidad de los sistemas educativos.
El carácter propedéutico del cuarto curso de la ESO para los estudios de enseñanza secundaria postobligatoria en modo alguno justifica la separación radical del alumnado, pues aquella naturaleza es una cuestión de simple programación educativa, de legalidad ordinaria, que no puede condicionar el fundamento del derecho.
Una separación por capacidad que si ya supone, de inicio, un menoscabo considerable del principio de equidad, el mismo se acrecienta al proyectarse inexorablemente sobre el desarrollo inminente del alumno.
La introducción de los itinerarios didácticos personalizados a partir de tercero de la ESO que realiza la Ley Orgánica 8/2013 se caracteriza por la rigidez de sus estructuras y por una jerarquía que implica, en la práctica, la limitación de las posibilidades de elección de los estudiantes y la asociación de los itinerarios menos prestigiosos a la formación profesional.
La creación de una gama flexible de posibilidades de estudio en la enseñanza secundaria, que no excluya la elección de una vía diferente en las fases educativas posteriores, se identifica en la Resolución del Parlamento Europeo, de 27 de septiembre de 2007, sobre eficiencia y equidad en los sistemas europeos de educación y formación, junto con otras medidas -como evitar el encauzamiento precoz- como instrumento imprescindible para la consecución de los objetivos de calidad y equidad.
Siendo cierto, y así lo afirma la STC 5/1981, que el derecho a la educación “para no estar vacío de contenido debe cumplirse con unas garantías mínimas de calidad”, no lo es menos que la consecución de determinados objetivos de calidad no puede traducirse en medidas legislativas desaconsejadas por todos, que se sitúa en el lugar opuesto a lo que razonablemente resulta exigible.
La Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre eficiencia y equidad en los sistemas europeos de educación y formación, de 8 de septiembre de 2006. COM (2006) 481 final se hace eco de que la práctica de separar a los alumnos por niveles de rendimiento resulta cuestionable, así como de la falta de evidencias acerca de la eficiencia de estas medias para el rendimiento académico, señalando que países que la practican (p. ej. Alemania, Lituania, Luxemburgo, Holanda, Austria) presentan disparidades más acentuadas en términos de instrucción que los demás países con sistemas escolares más integrados, sobre todo en los niños más desfavorecidos. En cambio, según la Comunicación cuando la separación se da en la secundaria superior, los niveles de eficacia aumentan considerablemente.
El punto 3.2 de la repetida Comunicación, dedicado a la Educación primaria y secundaria: mejora de la calidad de la educación básica para todos, concluye señalando que “La mayoría de los estudios en esta materia sugieren que los sistemas de educación y formación que agrupan a los alumnos en una edad temprana acentúan el efecto del origen socioeconómico en el nivel de instrucción y no incrementan la eficiencia a largo plazo (…)”
La separación de itinerarios a partir de tercero de la ESO, su incidencia en el título y sus consecuencias sobre las enseñanzas postobligatorias, la ausencia real de mecanismos de fexibilización de trayectorias, implica la focalización exclusiva de la enseñanza en las aptitudes, puntualmente en las vocaciones, pero ignorando la respuesta inclusiva y universal que exige la enseñanza obligatoria desde los parámetros del artículo 1b) de la Ley que obliga a atender, también, los distintos ritmos de aprendizaje y de situaciones personales, culturales, económicas y sociales contingentes.
No basta con ofrecer la oportunidad de estudiar a todos los alumnos sin considerar la procedencia familiar, cultural, económica y social. Es exigible un sistema que no petrifique las diferencias socioeconómicas de los alumnos y que replique las mismas sobre los resultados educativos.
A este objetivo sirve la integración, la diversificación y navegabilidad entre los diferentes niveles del sistema educativo, las estructuras curriculares y los procesos de enseñanza y de aprendizaje, dentro de una visión global unitaria de la educación básica como modo de promover las oportunidades de aprendizaje de calidad para todos.
La comunidad científica ha alcanzado un amplio consenso sobre los efectos negativos del tracking precoz (segregación del alumnado en distintos itinerarios educativos y centros en base a sus aptitudes o rendimiento antes de la educación secundaria postobligatoria) en términos de equidad educativa .
La OCDE desde los primeros años 90 ya venía señalando que una secuencia formativa segmentada y segregada durante la educación básica es poco favorable en términos de eficiencia y equidad educativa (Informe Lowe para la OCDE, 1990. Escuelas y calidad de la enseñanza. Informe internacional).
El propio Consejo Escolar como propuesta nº 62 incorporada al “Informe 2013 del Consejo Escolar del Estado, sobre el estado del sistema educativo”, se hace eco de esta posición unánime recomendando “Que el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte garantice una educación común para todo el alumnado hasta los 16 años, promoviendo o realizando, según el caso, cambios legislativos que proporcionen a los centros educativos los recursos materiales y humanos necesarios para compensar adecuadamente las desigualdades de origen, de forma que el éxito escolar de todo el alumnado no se vea imposibilitado por deficiencias del sistema educativo”.
Se apunta por la comunidad científica que los resultados académicos a los que llevan unos itinerarios y otros son muy desiguales y se advierte que la separación del alumnado en itinerarios con diferente prestigio y orientación académica tiende a correlacionar con diferencias de tipo socioeconómico, demostrando que los grupos vulnerables, como estudiantes de nivel socioeconómico bajo, minorías culturales o inmigrantes están sobrerrepresentados en los itinerarios de menor nivel o de carácter profesionalizador, de modo que la segregación actúa como reproducción y fortalecimiento de las desigualdades sociales en los resultados y rendimiento escolar.
Se pone de manifiesto, además, que el tipo de formación impartida en los itinerarios menos académicos generalmente no facilita el acceso y continuidad en estudios académicos posteriores, concluyendo que la edad de inicio de esta separación en itinerarios y centros tiene un claro impacto en las desigualdades y futuras trayectorias educativos de los jóvenes.
Conclusiones obtenidas por la doctrina científica a las que es preciso añadir la consideración de la incidencia de otros factores que influyen directamente en los logros educativos del alumnado, como los que apunta el Informe Panorama de la Educación. Indicadores de la OCDE 2012, referido a España, que resalta la influencia del nivel educativo de los padres en el de los hijos, hasta el punto de que concluye que existe un alto porcentaje de población – 49% exactamente en España-, que mantiene el mismo nivel educativo de sus padres.
O los que aporta el imprescindible trabajo de investigación “Sociedad desigual, ¿educación desigual? Sobre las desigualdades en el sistema educativo español”, sobre los determinantes del nivel educativo de las personas o sobre los procesos de movilidad educativa.
El citado estudio pone de manifiesto, por destacar las conclusiones más sobresalientes, que la clase social se erige como un condicionante muy fuerte de las posibilidades educativas de los hijos, al igual que el nivel educativo de los padres, y la influencia del ámbito familiar. Concluye también en la significativa importancia de la propia trayectoria educativa del individuo, singularmente las expectativas en cuanto a la carrera educativa futura.
Unos condicionantes que han de tenerse necesariamente en cuenta en la ordenación del sistema intentando paliar sus efectos, en pos de materializar eficazmente el principio de equidad.
Aunque se asume que la influencia condicionante del entorno en los logros educativos del alumnado difícilmente puede superarse simplemente a través de la política educativa, no es permisible desde parámetros razonables de equidad que el sistema educativo se ordene a partir de la segregación que, lejos de remover las condiciones de desigualdad socioeconómica de las que parte el alumnado, termina no solo por petrificarlas, sino por reforzarlas.
Como señala la conclusión final de la investigación a la que viene haciéndose referencia, “Las desigualdades educativas tienen un fuerte carácter inercial: se transmiten de una generación a otra y se reproducen a lo largo del ciclo vital. Una sociedad que quiera remover las desigualdades sociales de mayor entidad [a lo que desde aquí se añade que no es una facultad sometida a la voluntad del legislador sino un deber que deriva del artículo 27.2 CE, del artículo 9.2 CE y del artículo 1b) de la Ley Orgánica 2/2006] debe velar por que el proceso educativo sea lo más independiente posible de las condiciones socioeconómicas de partida”.
La conclusión es obvia: la ordenación del sistema educativo debe dirigirse necesariamente por imperativo del principio de equidad a la compensación de desigualdades socioeconómicas y culturales, nunca a posibilitar su estancamiento.
Para finalizar, resulta imprescindible la mención al Proyecto integrado INCLUD-ED Strategies for inclusion and social cohesion in Europe from education, integrado dentro la prioridad 7 del VI Programa Marco de la Comisión Europea, cuyo objetivo general consiste en identificar las estrategias educativas que contribuyen a superar desigualdades y promueven la cohesión social, y las estrategias educativas que generan mayor exclusión social, enmarcadas en el contexto de la sociedad europea del conocimiento, con el fin de proporcionar claves y líneas de acción que permitan mejorar la política social y educativa. INCLUD-ED centra el estudio de las interacciones entre los sistemas educativos, los agentes y las políticas hasta el nivel obligatorio (infantil, primaria secundaria y programas de formación profesional y de educación especial).
Las conclusiones del proyecto son esclarecedoras:
- Las investigaciones concluyen que la separación en itinerarios educativos antes de los 16 años genera desigualdades y que cuanto antes se realiza, mayores son estas desigualdades.
Se ha descubierto que, mientras una segregación temprana incrementa los beneficios para los alumnos y alumnas cuyos padres y/o madres tienen un nivel de estudios elevado, una separación más tardía reduce la ventaja relativa de estos niños y niñas, y facilita, por consiguiente, la mejora en el nivel de estudios respecto a sus familiares del alumnado perteneciente a familias con un nivel educativo inferior.
Una segregación tardía (entre los 16 y los 18 años) hace que el rendimiento académico de los alumnos y alumnas dependa menos del nivel educativo de sus padres y/o madres.
- Los resultados obtenidos del análisis cuantitativo indican que las diferencias en el rendimiento escolar aumentan en aquellos sistemas educativos que implantan este tipo de segregación en edades tempranas.
La separación del alumnado en distintos itinerarios antes de los 16 años se asocia a un incremento en las desigualdades en su rendimiento escolar.
- El agrupamiento por itinerarios refuerza la influencia del origen socioeconómico y familiar no solo en el nivel de estudios que alcanzan los alumnos, sino también en sus posibilidades de integración en el mercado laboral. Evitar la segregación del alumnado en etapas intermedias (antes de los 16 años) puede a menudo garantizar que los sistemas educativos proporcionen a los individuos competencias y herramientas necesarias para encontrar trabajo, también a largo plazo.
La segregación del alumnado en distintos itinerarios no responde a las necesidades del mercado laboral. Esta distinción ya no es válida para las sociedades del conocimiento actuales.
- Por lo que se refiere a los agrupamientos homogéneos (aquellos que dividen al alumnado por niveles de rendimiento dentro de un mismo centro escolar y desarrollan currículos diferentes), se ha demostrado que no aceleran el aprendizaje del alumnado en situación de riesgo, sino que lo ralentizan, perpetuando así las desigualdades existentes entre alumnado ubicado en distintos grupos según nivel de rendimiento.
Los estudios científicos realizados al respecto han demostrado que el agrupamiento homogéneo disminuye el rendimiento académico del alumnado con menor nivel de aprendizaje e incrementa las diferencias en cuanto a rendimiento.
Entre estos agrupamientos homogéneos se han identificado también aquellos que materializan una optatividad exclusora, que en nuestro ámbito se materializa en tercero ESO. En estos casos, según el proyecto INCLUD-ED, la elección de una materia o conjunto de materias desemboca en desigualdad de oportunidades académicas y sociales en el futuro. La elección de materias o itinerarios suele estar fuertemente asociada al estatus socioeconómico familiar y a las expectativas del profesorado.
- El alumnado perteneciente a grupos vulnerables (p. ej. Inmigrantes, minorías culturales, personas discapacitadas, etc.) corre un riesgo mayor de sufrir segregación educativa a través de la desviación a distintos itinerarios educativos o a agrupamientos homogéneos.
- Entre las recomendaciones para la Administración educativa se incluyen, además de las referidas a evitar la segregación y los agrupamientos homogéneos, aquellas que se dirigen a los itinerarios de formación profesional, haciendo hincapié en la necesidad de que los mismos no sean un impedimento para acceder posteriormente a programas de tipo académico. A este respecto, inciden en la necesidad de garantizar al alumnado un itinerario de formación profesional que les prepare también para que tengan oportunidad de acceder en el futuro a programas de orientación académica.
Las alternativas que ofrece el artículo 42.5 de la Ley Orgánica 8/2013 se presentan a todas luces insuficientes. Baste recordar que el precepto contempla como materias voluntarias que podrán ofertar los centros educativos para facilitar la transición de los alumnos hacia otras enseñanzas, además de la Comunicación en Lengua Castellana, Extranjera o Lengua Cooficial, Matemáticas Aplicadas, una enseñanza específicamente dirigida a la formación profesional que anula cualquier efectividad real al interés de facilitar una transición desde la formación profesional hacia las enseñanzas académicas.
A las anteriores conclusiones no podrá objetarse que la separación en itinerarios no lo es por distinta capacidad del alumnado, ni que aquella no es producto de la imposición de la programación educativa sino de la libre decisión del alumno, padres o tutores, en su caso.
Respecto de la primera de las objeciones, bastará atender al artículo 28.7, segundo párrafo 2 de la Ley Orgánica –“Al final de cada uno de los cursos de Educación Secundaria Obligatoria se entregará a los padres, madres o tutores legales de cada alumno o alumna un consejo orientador, que incluirá un informe sobre el grado de logro de los objetivos y de adquisición de las competencias correspondientes, así como una propuesta a padres, madres o tutores legales o, en su caso, al alumno o alumna del itinerario más adecuado a seguir, que podrá incluir la incorporación a un programa de mejora del aprendizaje y el rendimiento a un ciclo de Formación Profesional Básica”-, que encamina al alumno en el itinerario más adecuado (téngase en cuenta que el informe versa también sobre el logro de objetivos y adquisición de competencias) a través de la correspondiente propuesta que se dirige a los padres o tutores.
Una forma indirecta, pero eficaz, de identificar la capacidad del alumnado para afrontar con éxito una u otra vía.
Por lo que se refiere a la circunstancia de que la opción de las trayectorias en cuarto de la ESO o de ciertas asignaturas en tercero de la ESO es producto de la libre elección del alumno, padres o tutores, en su caso, será suficiente con traer a colación el informe “Síntesis: diez pasos hacia la equidad en la educación”. OCDE, 2007, que concluye que “proporcionar plena libertad de elección de escuela a los padres puede dar por resultado la segregación de estudiantes según sus capacidades y antecedentes socioeconómicos, y generar mayores desigualdades en los sistemas educativos”.
La decisión de los padres, tutores o del alumno, siendo informada en el caso de LOE, no puede compensar los negativos efectos de su anticipación.
En definitiva, nuestro actual modelo educativo estableciendo trayectorias educativas tempranas resulta inequitativo. Los poderes públicos infringen el mandato constitucional que deriva del artículo 9.2 CE cuando, en lugar de crear condiciones para la igualdad, definen modelos que aumentan o, en el mejor de los casos, petrifican las desigualdades.