EL SUPLICO DE LA DEMANDA: RECURSOS FRENTE A DESESTIMACIONES PRESUNTAS QUE SE AMPLÍAN A ACTOS EXPRESOS POSTERIORES
Arantza González López. Letrada del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco
La reciente STS de 29 de enero de 2019 ofrece un ejemplo excepcional para comprender la importancia de definir correctamente el suplico de cualquier demanda. Ilustra con toda crudeza cómo dar al traste con las expectativas puestas en un recurso por no prestar la debida atención a la definición de la pretensión.
Y es que las pretensiones de las partes y el fallo de la sentencia están conectados por el hilo invisible del deber de congruencia, que no es posible quebrantar sin vulnerar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva constitucionalmente reconocido.
Bastará la cita y transcripción de un pasaje de la STS de 20 de julio de 2012 (recurso de casación 4190/2010) para exponer los parámetros fundamentales de aquel deber de trascendencia constitucional.
“En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo (petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado («petitum») como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento («causa pretendi»). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan, pues, el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones: a) Que la congruencia procesal es compatible con el principio «iura novit curia» en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y b), Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos (artículo 24.1 y 2 Constitución Española), cuando como consecuencia de ella se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa. Por ello (STC 8/2004 de 9 de febrero) se ha insistido en que es «preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar… si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el artículo 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva”.
No interesa en este comentario adentrarse en los pormenores del deber de congruencia sino alertar de las nefastas consecuencias que pueden derivar del cumplimiento de dicha obligación cuando las pretensiones no se hallan correctamente definidas, bien por imprecisión, falta de exhaustividad, etc.
De nada sirve una fundamentación brillante si no atinamos al identificar lo que queremos obtener del recurso interpuesto.
Cuestión fundamental cuando el recurrente se mueve en el pantanoso terreno de la inactividad de la Administración.
Este es, justamente, el escenario que enmarca el terreno fáctico de la sentencia que se comenta, que puede resumirse en los siguientes puntos:
- La Sala de instancia inadmite el recurso en aplicación del art. 69.b) en relación con el art. 45.2.d) LJCA.
- El objeto del recurso contencioso-administrativo es la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución de la Dirección General de Recursos Agrícolas y Ganaderos de 19 de abril de 2010
- Posteriormente, se amplía el recurso a la Resolución expresa dictada el 22 de noviembre de 2010, que inadmitía por falta de legitimación de la recurrente el recurso de alzada interpuesto.
- El Suplico de la demanda interesa la declaración de no conformidad a derecho de la resolución de la Dirección General de Recursos Agrícolas y Ganaderos de 19 de abril de 2010, a la par que solicita la vigencia de las Resoluciones de la misma Dirección General de 10 de marzo de 2008 y 22 de mayo de 2008 que habían sido revocadas por aquella .
De inicio, el Tribunal Supremo considera incorrectamente inadmitido el recurso al entender subsanada la falta del acuerdo para recurrir de la mercantil actora que, aunque no se presentó con la demanda, sí se verificó tras la contestación de la misma, estimando concurrente un quebranto procesal que lleva a casar la sentencia.
Es en la resolución del debate dentro de los términos en que se planteó en la instancia cuando sale a la luz el error radical de la parte recurrente al definir la pretensión de la demanda, una vez que amplía el recurso al acto expreso.
Como ha quedado dicho, aquel acto no era confirmatorio de la desestimación presunta, sino que modificaba sustancialmente el sentido desestimatorio al inadmitir el recurso de alzada por falta de legitimación de la recurrente.
La Sala Tercera alerta de que tras la interposición del recurso frente a la desestimación presunta se dictó resolución de inadmisibilidad del recurso de alzada por carecer la recurrente de interés legítimo, a pesar de lo cual la recurrente no solicita la nulidad del acto expreso de inadmisibilidad del recurso de alzada, solo de la desestimación presunto.
Pero, existiendo acto expreso que altera el sentido del presunto, el deber de la recurrente era argumentar frente al acto expreso y solicitar su nulidad.
Al no hacerlo, aboca el recurso a la desestimación.
“Ya hemos indicado que la sociedad recurrente no peticionó en el suplico de su demanda de 1 de abril de 2011 la nulidad de la resolución administrativa expresa de 22 de noviembre de 2010 ni tampoco argumentó en aquella sobre la causa de inadmisibilidad decretada en vía administrativa, sino que se limitó a impugnar el acto presunto al entender desestimada por silencio su pretensión frente a la resolución de 19 de abril anterior.
Así consta que haciendo uso de las facultades del art. 36. 4 LJCA la sociedad recurrente había ampliado su recurso contencioso administrativo inicial mediante escrito de 28 de diciembre de 2010, lo que fue aceptado por la Sala de instancia mediante diligencia de ordenación del 24 de enero siguiente. Y una copia de tal resolución expresa no solo fue aportada con el escrito de 28 de diciembre sino que también consta como último documento en el expediente administrativo remitido el 13 de enero de 2011.
Al no haberlo hecho y no peticionar en el suplico de la demanda la nulidad de la resolución expresa no cabe entrar en la pretendida nulidad del acto presunto.
La existencia de una resolución expresa de inadmisibilidad del recurso administrativo no solo obligaba a la sociedad recurrente a argumentar frente a la misma, sino a peticionar su nulidad en la demanda.”
Hay que tener en cuenta que la desestimación presunta y la resolución de inadmisión del recurso de alzada, aunque puedan resultar igualmente perjudiciales para los intereses de la parte actora, no son pronunciamientos equivalentes, ni las normas reguladoras del procedimiento administrativo (la vigente Ley 39/2015 y la derogada Ley 30/1992) identifican ambos pronunciamientos.
De hecho, el artículo 113 de la Ley 30/1992 distinguía el pronunciamiento de desestimación de la declaración de inadmisión, cuando expresamente indicaba que «La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.».
En los mismos términos, se pronuncia la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en su artículo 119, si bien introduce un nuevo precepto consignando diversas causas de inadmisión (artículo 116).
Por tanto, en la regulación del procedimiento administrativo, no se equiparan los pronunciamientos de desestimación e inadmisión.
Es cierto que el efecto material de la inadmisión del recurso es el mismo que el de una resolución desestimatoria, en la medida que conlleva el mantenimiento de la resolución administrativa impugnada que queda confirmada. Ahora bien, existe una divergencia más que sustancial, pues si la resolución del recurso tiene por objeto su inadmisión no procede pronunciamiento sobre el fondo de las pretensiones planteadas del recurrente al apreciar circunstancias formales que impiden el examen material de la controversia.
En definitiva, una resolución de inadmisión no es el vehículo adecuado para rechazar en cuanto al fondo un recurso de alzada, al contrario de lo que ocurre con la desestimación.
De ahí su diferenciación y, por tanto, la necesidad de ampliar el recurso y formular las pretensiones frente al acto expreso de inadmisión. Al no hacerlo, la parte recurrente en la STS de 29 de enero de 2019 no deja a la Sala más alternativa que la desestimación.
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Pero, ya se sabe, los males nunca vienen solos y los errores tampoco.
La ausencia de pretensión anulatoria en la demanda que concerniera al acto expreso no fue la única equivocación en que incurrió la parte recurrente en la STS de 29 de enero de 2019.
Utilizó el trámite de conclusiones para defender su legitimación, cuestionando entonces la Resolución de inadmisión del recurso de alzada, pero vulnerando también el artículo 65.1 LJCA al suscitar en dicha fase una cuestión nueva -práctica procesal proscrita, como se sabe-.
“la ahora recurrente, en sede casacional, y anteriormente en instancia, amplió el recurso contencioso administrativo a la Resolución de 22 de noviembre de 2010 resolutoria del recurso de alzada contra el acto de 19 de abril de 2010. Tal es el acto expreso contra el que se dirigió el recurso. Sin embargo, al formular la demanda olvidó su contenido retrayéndose al contenido del acto de 19 de abril de 2010, al que imputaba desestimación presunta.
Ningún alegato realiza en la demanda frente a la declaración administrativa de inadmisibilidad ni tampoco peticiona nulidad alguna de la Resolución de 22 de noviembre de 2010. No es hasta el escrito de conclusiones en que procede a sostener la legitimación activa de MAESA olvida así que la pretensión debe ser formulada en la demanda (art. 56.1 LJCA) sin que pueda suscitarse una cuestión nueva en conclusiones (art. 65.1 LJCA)”.
Con referencia a la STS de 5 de mayo de 2014, recurso de casación 6071/2011, fundamenta por qué la fase de conclusiones no es adecuada para introducir nuevas pretensiones, causas de pedir o cuestiones novedosas, en los términos que quedan transcritos seguidamente:
«el momento de formulación de conclusiones no constituye el lugar propio para la determinación de las pretensiones en el proceso, sino que éstas han de consignarse en los respectivos escritos de demanda y contestación, conforme ordena la Ley jurisdiccional (artículo 55.1). La regla expresada no responde a ningún formalismo trasnochado y mira a garantizar ante todo la correcta ordenación del proceso, con vistas al ulterior desarrollo del período probatorio; por lo que no es que pretendamos ahora pertrecharnos sin más en dicha regla. En el trance de conclusiones, así las cosas, cabe desarrollar los fundamentos jurídicos sobre los que se apoyan las pretensiones esgrimidas en el proceso (artículo 64 de la Ley jurisdiccional ), pero no alterar éstas respecto a los términos en que se establecen en los respectivos escritos de demanda y contestación».
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Para finalizar, no está de más resaltar la importancia de ampliar el recurso al acto expreso, so pena, en otro caso, de que el mismo pierda su objeto de forma sobrevenida.
De acuerdo con la STS de 16 de junio de 2015, unificación de doctrina nº 1762/2014, la falta de ampliación del recurso solo comporta la total pérdida sobrevenida de objeto cuando, a la vista del contenido de la resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda virtualidad, como ocurriría, a mi juicio, en los casos de resolución expresa que se separa del sentido desestimatorio del silencio para contener un pronunciamiento sustancialmente distinto, como el de inadmisión.
En fin, en el proceloso mundo de los recursos frente a la inactividad de la Administración la parte recurrente ha de estar vigilante ante la eventualidad de un acto expreso. Si el pronunciamiento altera de algún modo el sentido de la presunción, el recurrente estará obligado a la ampliación del recurso, como también a formular la debida pretensión que tenga por objeto el acto expreso sobre la base de fundamentos dirigidos a atacarlo.
De otro modo, un riesgo cierto de desestimación planeará sobre el recurso interpuesto.
amaya gonzález
ALEGO-EJALE