FACULTADES DE LOS TRIBUNALES DE SELECCIÓN EN LA VALORACIÓN DE LOS MÉRITOS
Arantza González López. Letrada del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco
La reciente STS de 10 de diciembre de 2018 (recurso de casación nº 787/2016) se adentra en el intrincado universo de las facultades de los tribunales calificadores, una constante en los litigios que versan sobre la provisión y selección de personal al servicio de las Administraciones Púbicas.
La controversia se sitúa extramuros de los límites de la discrecionalidad técnica, para analizar la conformidad a Derecho de la actividad de una Comisión de Selección que delimitó los supuestos en que cabía valorar el mérito “publicaciones, exposiciones y otros” en el proceso selectivo; más concretamente, las publicaciones en revistas digitales.
Es cierto que el recurso en la instancia y en casación denunciaba infracción en relación con la valoración de otros méritos, que obviaré pretendidamente por considerar que poco aportarían al objetivo de esta entrada de abordar los límites de los Tribunales o Comisiones de Selección en la interpretación de los criterios para la baremación de méritos.
No creo cometer un pecado garrafal por tomarme la licencia de romper el misterio y anticipar el desenlace: la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TS estima los motivos del recurso de casación, el recurso contencioso- administrativo y anula la actuación impugnada.
Y es que el interés de la resolución judicial radica en su motivación y su exposición encuentra sentido una vez conocidos los antecedentes más significativos del recurso, que se relacionan a continuación:
- Por Orden de la Consejería de Educación, Formación y Empleo de 21 de marzo de 2013 se establecieron las bases reguladoras y la convocatoria de los procedimientos selectivos para el ingreso en el Cuerpo de Maestros y la adquisición de nuevas especialidades para funcionarios de carrera del mismo cuerpo, a celebrar en el año 2013.nnn
- Entre los méritos valorables, de acuerdo con las bases de la convocatoria, se preveían “publicaciones, exposiciones y otros”, desglosadas en:
1) Publicaciones de carácter didáctico o científico sobre las disciplinas de la especialidad correspondiente a la que se opte, o relacionados con la organización escolar, con las nuevas tecnologías aplicadas a la educación, la didáctica, la psicopedagogía y la sociología de la educación, temas transversales, salud laboral y prevención de riesgos laborales. Hasta 0,3500
2) Otras publicaciones no relacionadas con la especialidad. Hasta 0,1500
A su vez, las bases establecían el documento justificativo del mérito (se transcriben exclusivamente los relacionados con la controversia):
“En el caso de publicaciones que solamente se dan en formato electrónico, se presentará un informe oficial en el cual el organismo emisor certificará que la publicación aparece en la base de datos bibliográfica. En este documento se indicará la base de datos, el título de la publicación, los autores, el año y la URL. Además se presentará un ejemplar impreso. En los supuestos en los que la editorial haya desaparecido dicho extremo habrá́ de justificarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho».
- En lo referido a las Comisiones de Selección, las bases atribuían, entre otras, la función de determinación de los criterios de actuación de los tribunales y homogeneización de los mismos, resolviendo las dudas que pudieran surgir en aplicación de estas normas, determinando los criterios aplicables en los casos no previstos, con pleno sometimiento a la Ley y al Derecho.nnn
- En el marco de dicha función, la Comisión de Selección entendió que no toda publicación, por el mero hecho de cumplir los requisitos formales, podía ser valorada y determinó lo siguiente (se relacionan exclusivamente los criterios que guardan relación con la controversia):
“Solo se valorarán ejemplares que hayan sido publicados por una empresa editorial. Serán excluidas las autoediciones, ediciones de: asociaciones (de padres, de vecinos etc., …), centros docentes, agrupaciones etc., así como las editoriales que no aseguren un filtro de calidad suficiente del documento publicado.
En este sentido, no se tendrán en cuenta aquellas publicaciones de editoriales que han sido creadas exclusivamente para la baremación de méritos de opositores, puesto que las publicaciones no pasan filtro de calidad didáctica o pedagógica alguno, (es el caso de editoriales en cuyas páginas de Internet aparecen publicados estos servicios, con dicho fin y no comprometiéndose con sus posteriores valoraciones por parte de los tribunales)”.
- La actora superó la fase de oposición y alegó como mérito 48 publicaciones de carácter didáctico o científico sobre las disciplinas de la especialidad; 3 publicaciones en el apartado “otras publicaciones no relacionadas con la especialidad” y 2 actividades formativas.nnn
- De los méritos alegados únicamente se valoró una publicación y una actividad de formación permanente.
En lo que se refiere a las publicaciones, el Tribunal consideró que no cabía valorar las distintas publicaciones en varias revistas digitales al entender que las empresas editoriales no aseguraban un filtro de calidad suficiente del documento publicado.
- Tras resolverse el recurso oportuno en vía administrativa, no se incluyó a la actora en de la lista de aspirantes seleccionados en la especialidad a la que optaba.
Interpuesto recurso contencioso, la recurrente alegó que la Comisión de Selección había vulnerado las bases de la convocatoria al establecer unos criterios para la valoración de las publicaciones que no se contenían en aquellas, siendo que estos criterios no integran la discrecionalidad técnica. A juicio de la recurrente, la Comisión había fijado un criterio de valoración que suponía, en realidad, la introducción de un nuevo requisito a consecuencia del cual no se le valoraron 47 artículos publicados en formato digital.
Defendía que en las bases se establecía con carácter objetivo la forma de puntuar las publicaciones y la Comisión de Selección no podía alterar lo dispuesto en las bases. Alegaba, así mismo, que los artículos no valorados fueron publicados en editoriales que han sido admitidas para otros procesos selectivos.
La Sala de instancia desestimó el recurso al entender que, en virtud de la discrecionalidad técnica que ostenta el Tribunal de selección, correspondía a este determinar si la publicación en cuestión reunía los requisitos necesarios de calidad, lo que en gran medida viene determinado por la editorial en que se publica. No apreció vulneración de norma alguna, ni del principio de igualdad.
Consideró, además, que la parte recurrente no había aportado prueba alguna acreditativa de que en las referidas editoriales se llevara a cabo una comprobación de que el trabajo a publicar presentaba una calidad didáctica o científica merecedora de puntuación en un proceso selectivo, pero esta es cuestión que marginaré pretendidamente en esta entrada.
En palabras de la sentencia de instancia:
“Ciertamente, y como se argumenta en el acuerdo de la Comisión de Selección, existen revistas digitales en las que la publicación puede hacerse exclusivamente para que sea baremada en concursos y oposiciones, pero sin garantizar esa baremación, lo que viene a confirmar que no se garantiza tampoco la calidad de lo publicado o su nivel didáctico o científico. Lo anterior ha de ser entendido en términos generales y sin entrar en el examen concreto de cada publicación de la recurrente, pues lo que se ha de valorar por el tribunal no es tanto el trabajo publicado sino el hecho de haber sido objeto de publicación ya que ésta implica que se ha tenido en cuenta su valor científico o didáctico por la editorial. Y ese «filtro» o comprobación es el que falla en este tipo de revistas digitales, no por el hecho de serlo sino por lo expuesto con anterioridad”.
Nótese que la cuestión planteada es de matiz (¿es valorarle como mérito publicaciones en revistas digitales que no aplican filtro alguno de calidad?), como sutil ha de ser el ejercicio por la Comisión de Selección de la función de homogeneización de los criterios, de resolución de dudas y de determinación de los criterios aplicables en los casos no previstos, con pleno sometimiento a la Ley y al Derecho.
La Sala de casación aprecia que ni las bases de la convocatoria, ni las notas explicativas que las acompañaban, incluían la exigencia de que las publicaciones digitales contaran con un filtro de calidad de los trabajos que aparecían en sus catálogos, fundamento de que el tribunal calificador no valorara 47 publicaciones digitales de la recurrente.
Entiende que las bases no autorizan a ir más allá de la comprobación de los extremos en ellas previstos, entre los que no se encuentra la existencia del filtro de calidad suficiente del documento publicado y, por tanto, reconoce el derecho de la actora a la valoración de los artículos digitales que presentó y no fueron puntuados.
Como establece la STS de 25 de marzo de 2014 (recurso de casación 362/2013), “El tribunal calificador no puede apartarse de ellas [de las bases] ni atribuirse facultades que no prevean…».
Son las bases de la convocatoria, en tanto ley del concurso, el elemento crítico que ha de analizarse para determinar si el criterio aplicado por la Comisión de Selección tiene cabida en las mismas, o supone la aplicación de un criterio (o subcriterio) ex novo, lo que resultaría rechazarle, por más razonable que aquel pudiera parecer.
En un caso análogo, la STS de 25 de marzo de 2014 (recurso de casación 362/2013) declaró lo siguiente:
“(…) en el anexo I, III de la convocatoria, establece que por cada publicación se otorgará hasta un punto siendo necesario para la publicación que conste el ISBN.
Nada dice acerca de editoriales de primer o segundo nivel, o de editorial que edita en formato tradicional papel -notoriamente en el momento actual muchas veces acompañado del formato digital- o de editorial que sólo publica en formato digital.
Dado que nos desenvolvemos en la selección de profesores para Enseñanza Secundaria nos hallamos huérfanos de una regulación como la de ANECA (Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación)relativa a las publicaciones de profesores en el ámbito universitario donde existen índices de calidad relativos y factores de impacto. La ANECA tiene establecidos en su página www.aneca.es/var/ media/557171/academia ppiosyorientaciones 100616 . criterios con los principios y orientaciones para la aplicación de los criterios de evaluación de las publicaciones. Así justamente respecto de los libros indica que «se valoran únicamente los libros que tengan ISBN y que se publiquen en editoriales especializadas de reconocido prestigio, en las que se pueda garantizar un riguroso proceso de selección y evaluación de los trabajos».
Si bien podría ser oportuno que también en el ámbito de la enseñanza secundaria existiera tal regulación general lo cierto es que no existe en el momento actual. Y tampoco estableció nada en tal sentido la convocatoria al redactar las Bases.
La única exigencia, al igual que en otras Comunidades Autonómicas, era la obtención del ISBN, sin especificar hubiera de publicarse en una editorial tradicional de papel impreso.
Recuerda la reciente Sentencia de esta Sala y Sección de 5 de marzo de 2014, recurso de casación 3676/2011 el FJ Quinto de la Sentencia de 25 de junio de 2012, recurso de casación 3676/2011, sobre que » el Tribunal Constitucional y este Tribunal Supremo viene declarando ajenas al ámbito de la discrecionalidad técnica las comprobaciones matemáticas o aritméticas de la puntuación conferida en un proceso selectivo así como la determinación de si un concreto curso cumple o no los requisitos exigidos en la convocatoria (por todas, sentencia de esta Sala y Sección de 8 de marzo de 2010, recurso de casación no 4194/2008 ).
Y además la Sentencia de 5 de marzo de 2014 , en su FJ quinto procede a declarar se tome en consideración, en razón del contenido de las bases de la convocatoria, unas publicaciones con ISBN tramitados directamente ante la Agencia del ISBN en España en calidad de publicaciones curriculares (…).
No ha de sorprender que fuera posible la tramitación directa del ISBN en razón de que la propia página web de la Agencia del ISBN distingue, a efectos de la solicitud por el autor/editor, las publicaciones destinadas a la venta de la gratuitas y las destinadas a concursos de méritos.
Por todo lo expuesto procede que se le reconozca la puntuación de 0, 90 puntos en la fase de concurso tal cual le fueron reconocidos en la fase inicial de calificación en lugar de los 0,055 finalmente atribuidos con las consecuencias que de ello se derive tal cual ha peticionado.”
Queda fuera de toda duda que la facultad de interpretación de un criterio de baremación de méritos de manera clara y nítida, que garantice la homogeneidad aplicativa por distintos Tribunales, no es creación desde la nada, ni modificación sustancial de lo existente. Podrá resultar, eso sí, un criterio interpretativo complementario de lo que literalmente establecen las bases.
Y es que, como advirtió en el recurso el letrado de la Administración, la competencia de los órganos de selección de los procesos selectivos para interpretar, integrar y aplicar las bases de la convocatoria, incluye la de precisar cómo han de aplicarse las mismas.
Precisar y complementar, sí, pero sin apartarse de las bases para innovarlas.
Una finísima línea divisoria entre lo permitido y lo prohibido, entre la interpretación complementaria y la innovación.
De ahí la importancia de una adecuada redacción de las bases de la convocatoria, de los méritos baremables y de su justificación, evitando la práctica tan extendida del copia-pega de una convocatoria a otra.
Nadie cuestionaría a estas alturas la razonabilidad de que la publicación relevante en el baremo de méritos de un proceso selectivo sea aquella que ha superado determinados filtros de calidad. Pero tal exigencia habrá de estar predeterminada en las bases, como habrá de estarlo el modo en que la misma se concrete.
Reflexionar sobre qué valorar en un proceso selectivo y cómo hacerlo es básico, como también lo es enmendar errores de pasadas experiencias y evitar incurrir en aquellos en los que otros cayeron.
La Administración dispone de un amplio margen decisorio en la configuración de las pruebas de selección y en la determinación de los méritos y capacidades que se tomarán en consideración.
Una facultad que se agota en la fijación de las bases de la convocatoria.
La STS de 10 de diciembre de 2018 es un auténtico aviso a navegantes, de especial significación en la actualidad, cuando se ha abierto la veda de las ofertas de empleo público y se suceden las convocatorias de procedimientos selectivos.