Arantza González López. Letrada del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco.
Se comenta la STS de la Sala Tercera, de 15 de junio de 2017 (recurso nº 821/2015), que ofrece la oportunidad de acercarse a otras formas de terminación del proceso, a la par que aclara los ámbitos de conocimiento que corresponden a la jurisdicción contencioso-administrativa y a la civil en asuntos que guardan relación con deslindes administrativos en los que se interfiere la declaración de propiedad sobre un bien afectado por el deslinde.
Hay sentencias que son como una buena cosecha. Sus frutos sirven para alimentar muchas bocas.
Es lo que ocurre con la reciente sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, de 15 de junio de 2017 (recurso nº 821/2015) que, a pesar de la irrelevancia práctica de su fallo, encierra más de una lección.
El fallo –una anodina declaración de pérdida sobrevenida del objeto del recurso—no es lo interesante. Son sus fundamentos los que encierran un valor didáctico nada despreciable, aclarando cuestiones, a veces confusas, en torno a aquella forma de terminación del proceso, distinguiéndola nítidamente de figuras afines, y, finalmente, al diseccionar con pulcritud los ámbitos de conocimiento que corresponden a la jurisdicción contencioso-administrativa y a la jurisdicción civil.
Como es costumbre, una breve contextualización de los términos del debate ayudará a la mejor compresión de la sentencia:
- Es objeto del recurso contencioso-administrativo el acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de febrero de 2015, por el que se declara una reserva sobre parte del dominio público marítimo terrestres situado en “las Aletas”, Puerto Real (Cádiz).
- Este acuerdo del Consejo de Ministros trae causa de la STS de 19 de octubre de 2009 que anula el acuerdo de Consejo de Ministros de 27 de abril de 2007, sobre la misma zona. Se reduce la superficie de dominio público marítimo terrestre reservado por un periodo de 75 años, que pasa de 286 hectáreas a 166, incrementándose correlativamente la zona medioambiental en 120 hectáreas.
- El recurso se funda en el derecho de propiedad de la recurrente en cuanto a los bienes sobre los que se dice existir un derecho de uso y aprovechamiento. Aduce la recurrente que la declaración de reserva demanial (se declara zona de reserva una superficie de 166 hectáreas de dominio público marítimo terrestres dentro de las 527 hectáreas que integran el área de las “Las Aletas”), recae sobre terrenos de su propiedad.
- Las Administraciones recurridas (Administración del Estado y Junta de Andalucía) solicitaron la inadmisibilidad del recurso por incompetencia de jurisdicción, por fundarse la pretensión sobre el derecho de propiedad.
- Las actuaciones quedan pendientes de deliberación y fallo, señalando el 14 de junio de 2017.
- Previamente, con fecha 31 de marzo de 2017 (recurso contencioso-administrativo nº 563/2017), se declara la nulidad del acuerdo de Consejo de Ministros de 13 de febrero de 2015, objeto de este recurso.
I. El FJ Cuarto de la sentencia contiene la primera lección, dedicada a la Pérdida Sobrevenida del Objeto del Recurso.
Recuerda que esta forma de terminación del proceso tiene anclaje en el artículo 22 de la LEC, no en la LJCA que se refiere a la terminación del recurso por satisfacción extraprocesal de las pretensiones ejercitadas.
En este último caso, lo relevante es la satisfacción fuera del proceso del interés que pretendía hacerse valer y la atención plena de las pretensiones ejercitadas.
La pérdida sobrevenida de objeto del proceso responde a causas distintas de la satisfacción del interés del litigante, pero que determinan igualmente que pierda su razón de ser la discusión que constituye el objeto del recurso.
El TC alude a la completa pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación del proceso (STC 102/2009, de 27 de abril).
La previa anulación del acto administrativo controvertido “produce efectos para todas las personas afectadas”, como deriva del artículo 72.2 LJCA y, por tanto, hace que pierda sentido cualquier otro procedimiento que verse sobre el mismo objeto.
La pérdida sobrevenida del objeto del recurso responde en estos casos a razones de seguridad jurídica.(en palabras de la STS de 23 de octubre de 2013 –rec. 2316/2011-), “Resultaría nocivo para la seguridad jurídica, que se garantiza en el artículo 9.3 CE , que se pudiera ahora, enjuiciar esa Orden Ministerial, alterar su nulidad ya declarada”.
II. La segunda lección de la sentencia es la referida a la incidencia que las distintas causas de pedir que se hacen valer en los diferentes recursos que versan sobre un mismo objeto, puedan tener (o no) en la pérdida del objeto del recurso.
Cuestión interesante, invocada por el recurrente, al mantener que la anulación del Acuerdo de Consejo de Ministros por la sentencia de 31 de marzo de 2017 traía causa del incumplimiento de los requisitos de los artículos 32 y 47 de la Ley de Costas, que no se detuvo en la incidencia de la propiedad de los terrenos que se oponía en este recurso. La nulidad de pleno derecho defendida por el recurrente conectaba con el contenido jurídicamente imposible del acto recurrido, dado que el presupuesto necesario para constituir una reserva demanial es que el bien sea de dominio público. Esto es, la propiedad de los terrenos se halla en el eje de la controversia que contamina de nulidad, a juicio del recurrente, el acuerdo de Consejo de Ministros.
A pesar de que la Sala Tercera reconoce que la declaración sobre la propiedad de los terrenos era obligada a los efectos de resolver acerca de la legalidad del acuerdo de constitución de la reserva demanial, concluye que tal declaración no puede realizarse una vez desaparecido el objeto del recurso, habida cuenta que el acuerdo del Consejo de Ministros ya ha sido declarado nulo.
La pérdida del objeto del recurso conecta con las pretensiones formuladas en el mismo. Si la pretensión es la declaración de nulidad, cuando esta se ha producido, los efectos se proyectan sobre todos los afectados por la misma. El objeto del proceso no sobrevive según cuál sea la causa de pedir que se haga valer, sino dependiendo de si las pretensiones se han agotado por haberse estimado, bien en el seno del propio proceso o en otro diferente.
III. Este fundamento conecta con la tercera lección de la sentencia, la referida a la jurisdicción competente para efectuar una declaración sobre la propiedad de los terrenos que se veían afectados por la reserva demanial.
En primer lugar, la Sala Tercera (FJ Séptimo in fine) reconoce que la declaración sobre la propiedad de los terrenos constituía una declaración obligada a los efectos de resolver acerca de la legalidad de acuerdo de constitución de la reserva demanial; una declaración que podía realizarse por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo a título prejudicial (artículo 4 LJCA).
Esta circunstancia hubiera hecho inoperante, en mi opinión, la causa de inadmisibilidad opuesta por las Administraciones recurridas.
En segundo lugar, la sentencia se emplea a fondo en establecer la línea divisoria entre las jurisdicciones contencioso-administrativa y la civil cuando la cuestión de la propiedad se inserta como parte de la cuestión controvertida, aunque esta sea genuinamente administrativa.
He aquí los criterios que derivan del extenso FJ Octavo de la sentencia:
- La jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para juzgar si los actos administrativos que aprueban los deslindes son o no nulos o conformes a derecho. Es la competente para analizar la legalidad del procedimiento.
- La jurisdicción civil es la competente para conocer las cuestiones relacionadas con el derecho de propiedad, para las acciones declarativas de dominio y reivindicatorias relacionadas con los deslindes administrativos del dominio público, con independencia del título que ostente la Administración.
- La jurisdicción contenciosa no prejuzga el fallo que haya de dictar el orden civil sobre la propiedad.
- Respecto al alcance de los pronunciamientos de la jurisdicción contencioso-administrativo sobre cuestiones de propiedad (que puedan hacer ex articulo 4 LJCA) , presentan un carácter “incidenter tantum”, en la medida en que no pueden impedir el conocimiento y el pronunciamiento de los órganos del orden civil (protección de los derechos dominicales con base en la protección que dispensa el Registro de la Propiedad; comprobación de la concurrencia en la finca litigiosa de las características físicas del dominio público), para lo cual los tribunales civiles podrán servirse de lo actuado en el seno del expediente administrativo o en el seno del proceso contencioso-administrativo.
Como se ha dicho al comienzo, se trata de una interesante sentencia, que encierra importantes lecciones.
Quedan sin, embargo, algunas incertidumbres, aunque tienen que ver con la motivación del recurrente para empeñarse en continuar un litigio que era manifiesto que había perdido su razón de ser.
Todo apunta a un interés en obtener de las posibilidades que ofrece el artículo 4 LJCA un pronunciamiento tácito sobre la propiedad de los terrenos que, aunque no fuera vinculante para la jurisdicción civil, sí resultaría de indudable valor.
Y, previendo, como dicen los castizos que “no hay dos sin tres”, quizá se buscaba «salvar los muebles»ante un tercer acuerdo de Consejo de Ministros que insistiera en la reserva, esta vez respetando la Ley de Costas, de parte del dominio público marítimo terrestres situado en “las Aletas”, Puerto Real (Cádiz) y al que cabría oponer una propiedad no discutida y avalada (incidentalmente) por los Tribunales.
Pero este es un ejercicio de adivinación. Lo importante son las lecciones que nos ofrece la sentencia.