VALORACIÓN DE URGENCIA DE LA SENTENCIA DEL PLENO DE LA SALA TERCERA DEL TRIBUNAL SUPREMO 1376/2021, DE 25 DE NOVIEMBRE: ¿SATISFACE EL RECURSO DE CASACIÓN LA EXIGENCIA DE UNA DOBLE INSTANCIA DE REVISIÓN JURISDICCIONAL DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS GRAVES?[1].
Arantza González López. Asesora del Departamento de Trabajo y Empleo del Gobierno Vasco
I. ANTECEDENTES
- Sentencia de instancia
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia nº 714/20, de 19 de octubre, desestimatoria del recurso deducido por «ASSURANCE FORENINGEN SKULD», contra la resolución sancionadora de la Dirección General de la Marina Mercante, que imponía una sanción de multa en cuantía de 250.000 € y la obligación de pago de los gastos derivados de la limpieza por la contaminación de las aguas del mar territorial bajo jurisdicción española, producidas desde el buque «RHL FLENSBURG». La sanción se impone por la comisión de una infracción grave de tráfico marítimo y marina mercante referida a la prevención de la contaminación del medio marino (en verdad, se trataba de tres infracciones graves previstas en los artículos 307.4.a), 307.4.c) y 307.2.b) del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante –TRLPEMM-.
El fallo desestimatorio revisa la valoración fáctica de la resolución impugnada y las pruebas de cargo obrantes en el expediente administrativo, concluyendo que existía una prueba de cargo válida y suficiente para desvirtuar la presunción de inocencia en relación al hecho de que el vertido contaminante procedía del buque RHL Flensburg y, que, en relación con la infracción prevista en el artículo 307.4.a) TRLPEMM, la Administración había respetado los límites impuestos por el artículo 312 del mismo texto para la cuantificación de la sanción, pues la multa de 250.000 euros (por contaminación del medio marino, la multa podía llegar a 601.000 euros), se había impuesto dentro del tramo mínimo de su grado medio, y se había atendido tanto a aquellas circunstancias que podían perjudicar al interesado -negligencia bastante en la descarga al mar y en sus características- como a las que podían beneficiarle -falta de determinación de la cuantía de los daños-, considerando, en definitiva, que se había seguido un criterio razonable.
- Auto de admisión del recurso de casación
La Sección 1ª de la Sala Tercera dicta Auto el 18 de marzo de 2021, en el que acuerda admitir el recurso de casación preparado por la representación procesal de «ASSURANCE FORENINGEN SKULD» contra la antedicha sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.El citado auto precisa que la cuestión sobre la que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar la eventual incidencia de la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 30 de junio de 2020, en el asunto Saquetti Iglesias c. España -sobre la exigencia de una doble instancia de revisión jurisdiccional de las sanciones administrativas graves- en el vigente sistema de recursos contencioso- administrativos, cuando corresponde a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia la competencia para conocer en única instancia.
Identifica, así mismo, como normas que serán objeto de interpretación, sin perjuicio de las que pudiera exigir la resolución del recurso, las siguientes: art. 24 de la CE y art. 2 del Protocolo nº 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, en relación con los arts. 307.4.a) y 312 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en conexión con los artículos 10.1.m), 86.1 y 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
II. OBJECIÓN FORMAL PLANTEADA POR LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO COMO CAUSA DE DESESTIMACIÓN DEL RECURSO DE CASACIÓN
- Planteamiento
La representación de la Administración del Estado solicita la desestimación del recurso de casación al entender que el mismo plantea una cuestión nueva no suscitada en la instancia. En concreto, se refiere a que el debate sobre la aplicación al caso de la garantía que se establece en el artículo 2 del Protocolo nº 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos se aduce por primera vez en casación, circunstancia que, siempre a su juicio, no impediría la fijación de la interpretación de los preceptos en cuestión, pero sí resultaría determinante de la desestimación del recurso.
Argumenta que la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en que se funda la sentencia dictada en el caso Saquetti Iglesias c. España (fundamentalmente se refiere al asunto Engel y otros c. Países Bajos) había sido establecida con mucha anterioridad a la presentación de la demanda y, por tanto, pudo aducirse en la instancia.
- Decisión del Tribunal Supremo
Considera la Sala Tercera que la parte recurrente no tuvo oportunidad de invocar en la instancia la posibilidad de que la declaración de culpabilidad que se hace en la sentencia de instancia sea revisada por un Tribunal Superior de Justicia, pues tal invocación solo era posible tras la confirmación de la declaración de culpabilidad dictada por aquella sentencia. No existe, por tanto, cuestión nueva y rechaza la inadmisibilidad del recurso.
- Examen crítico de la objeción planteada
Ciertamente, la representación de la Administración del Estado actúa con enorme audacia, pero sin ajustarse a los términos del art. 92 de la LJCA. Ha de suponerse que esa cuestión calificada como nueva, que es la que vertebra el auto de admisión, se suscitó en dicho trámite y no en fase de interposición por vez primera.
Pues bien, una vez admitido el recurso, los supuestos de inadmisión están tasados y se limitan a las previsiones del art. 92.4 de la LJCA, en relación al párrafo 3 del mismo artículo (p. ej. que el escrito de interposición se excediera del alcance del escrito de preparación del recurso de casación, identificando infracciones silenciadas en este u omitir el sentido de las pretensiones deducidas y de los pronunciamientos solicitados, sin que derivaran con claridad del recurso), en ninguna de las cuales parece subsumirse la circunstancia apuntada por la Abogacía del Estado.
Es más, el último inciso del art. 92.5 de la LJCA es taxativo cuando establece que “En el escrito de oposición no podrá pretenderse la inadmisión del recurso”, de ahí la atrevida reconversión de una objeción que es propiamente causa de inadmisión, en simple fundamento de desestimación.
Pero las causas de inadmisión no se tornan en razones de desestimación del recurso de casación dependiendo de la fase en que se halle su tramitación y por la mera voluntad de la parte que la alega. Si el Tribunal Supremo no aprecia la concurrencia de la cuestión nueva objetada y aquella, como es el caso, resulta esencial en el debate trabado en casación, la sentencia habrá de adentrase en su examen, fijar doctrina al respecto y resolver las pretensiones deducidas conforme a la misma.
Así las cosas, y aun en mera hipótesis teórica, no habría posibilidad de desestimar por un defecto de forma aquella cuestión [novedosa] ya admitida, que constituye el eje sobre el que bascula el recurso. Y, menos, fijar doctrina al respecto y apreciar, seguidamente, que la cuestión se ha planteado novedosamente en casación y, sobre tal fundamento, desestimar el recurso, como pretendía la representación de la administración demandada.
Tal proceder se daría de bruces con lo dispuesto en el art. 93.1 de la LJCA, que impone al Tribunal Supremo la resolución de las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso con arreglo a la interpretación fijada de las normas estatales o la que tenga por establecida o clara de las de la Unión Europea, que no puede reducirse a un mero dictamen sin incidencia alguna en la resolución de la controversia.
En definitiva, hace bien la sentencia en reconducir el análisis a la posibilidad de inadmitir el recurso de casación por la circunstancia alegada, que es a la postre la naturaleza de la objeción planteada, aunque termine por adentrarse en el fondo de la existencia de cuestión nueva (para descartarla), obviando los términos del citado art. 92.5 de la LJCA y eludiendo el único análisis que en fase de interposición era posible: el contraste entre el escrito de preparación y el alcance del escrito de interposición, que hubiera permitido desestimar a limine el planteamiento de la Administración del Estado.
Aun con todo, la objeción formal resulta, al final, felizmente desestimada.
III. LA RESPUESTA A LA CUESTIÓN QUE REVISTE INTERÉS CASACIONAL OBJETIVO PARA LA FORMACIÓN DE JURISPRUDENCIA
Tras un exhaustivo análisis de la doctrina del TEDH sobre los criterios que permiten considerar que una infracción administrativa reviste naturaleza penal y sobre los requisitos para el derecho al reexamen de la condena, la Sala Tercera responde a la cuestión identificada en el auto de admisión en los siguientes términos:
“La exigencia de revisión por un tribunal superior de la sentencia confirmatoria de una resolución administrativa por la que se impone una sanción de naturaleza penal, a que se refiere el artículo 2 del Protocolo nº 7 del CEDH, en la interpretación dada por la sentencia del TEDH, de 30 de junio de 2020, en el asunto Saquetti c. España, puede hacerse efectiva mediante la interposición de recurso de casación, para cuya admisión habrá de valorarse si en el escrito de preparación se justifica la naturaleza penal de la infracción que ha sido objeto de sanción en los términos establecidos por el TEDH y el fundamento de las infracciones imputadas a la sentencia recurrida al confirmar la resolución administrativa sancionadora”.
Ha de aclararse que la Sala Tercera centra la respuesta en aquellos supuestos en que los Tribunales Superiores de Justicia y la Audiencia Nacional conocen los recursos contencioso-administrativos interpuestos frente a actos administrativos sancionadores que declaran la comisión de una infracción administrativa en única instancia. Las sentencias de los juzgados ya tienen reconocida la posibilidad de recurrir en apelación (limitada a aquellas sanciones de cuantía superior a 30.000 euros), siendo, además, susceptibles de casación las sentencias que dicten los Tribunales Superiores de Justicia o la Audiencia Nacional resolviendo los correspondientes recursos de apelación.
Por su parte, los recursos contencioso-administrativos de los que conozca en única instancia el Tribunal Supremo (en materia sancionadora), están excluidos de la garantía del reexamen por el propio art. 2 del Protocolo nº 7 –el derecho podrá ser objeto de excepciones cuando el interesado haya sido juzgado en primera instancia por el más alto órgano jurisdiccional-
En definitiva, a decir del Tribunal Supremo, justificando la naturaleza penal de la infracción administrativa y el fundamento de las infracciones imputadas a la sentencia recurrida, el recurso de casación reúne las condiciones para hacer efectivo el derecho a la revisión por un tribunal superior de la sentencia confirmatoria de la resolución administrativa sancionadora, tal y como reconoce el art. 2 del Protocolo nº 7.
Pero veamos los términos del citado art. 2 del repetido Protocolo:
- Toda persona declarada culpable de una infracción penal por un tribunal tendrá derecho a hacer que la declaración de culpabilidad o la condena sea examinada por un órgano jurisdiccional superior. El ejercicio de ese derecho, incluidos los motivos por los que podrá ejercerse, se regularán por la ley.
- Este derecho podrá ser objeto de excepciones para infracciones penales de menor gravedad según las define la ley, o cuando el interesado haya sido juzgado en primera instancia por el más alto órgano jurisdiccional o haya sido declarado culpable y condenado a resultas de un recurso contra su absolución.
La respuesta de la Sala Tercera trascrita más arriba podría invitar a pensar que, cumplidos los dos requisitos a los hace referencia el Alto Tribunal –justificación de la naturaleza penal de la infracción administrativa y del fundamento de las infracciones imputadas a la sentencia recurrida-, la garantía del derecho al reexamen de culpabilidad por un tribunal superior pasaría inexorablemente por la admisión del recurso de casación.
Pero esta aproximación no es del todo exacta, como luego se verá.
Antes, procede abordar los dos requisitos cuya concurrencia exige la respuesta del Tribunal Supremo como garantía del derecho a la revisión de las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional en recursos que hayan tenido por objeto resoluciones administrativas sancionadoras:
1. Naturaleza penal de la infracción administrativa.
El cumplimiento de este primer presupuesto deriva de los siguientes criterios:
- Criterio de legalidad interna: hace referencia a la autonomía de los estados para tipificar como penal o administrativa una determinada conducta. Este criterio es solo “un simple punto de partida… [que] no tiene más que un valor formal y relativo”.NNNnnn
- Criterio de naturaleza de la infracción. En principio, se excluye la naturaleza penal de las infracciones vinculadas a relaciones de sujeción especial (si la infracción se vincula a ese concreto ámbito cabe admitir su consideración como administrativa), pero no de aquellas que conectan con relaciones de sujeción general (desvinculadas de la actividad peculiar y cuya finalidad es la salvaguarda de bienes generales de la sociedad), respecto de las que existe base para considerar la infracción como propia del ámbito penal.
El propio Tribunal Constitucional ha venido estableciendo que «en el seno de las relaciones de sujeción especial, la potestad sancionadora no es la expresión del ius puniendi genérico del Estado, sino manifestación de la capacidad propia de autoordenación correspondiente» (SSTC 2/1987 y 69/1989).
Este criterio se desglosa, a su vez, en tres subcriterios
a) Personas sometidas a la norma sancionadora. La STS lo resume del modo siguiente:
“De lo expuesto cabe señalar que la circunstancia del colectivo, como determinante de la naturaleza de la infracción, debe referirse a su configuración objetiva que pueda afectar a los ciudadanos en general que se encuentren en una determinada situación que es la tipificada en la norma.”
b) Intereses protegidos. La STS lo extracta del modo siguiente:
“Lo relevante a los efectos de los intereses protegidos por la infracción es que sean de carácter general y no obedezcan a la protección particular de bienes específicos que las Administraciones estén obligados a tutelar, como claramente se desprende de la sentencia Produkcija Plus Storitveno Podjetje c. Eslovenia. Como se declara en la sentencia Jussila, lo determinante es valorar la finalidad disuasoria y punitiva, «lo que per se determina el carácter penal de la infracción, sin que la escasa cuantía del recargo sea un obstáculo para eludir la calificación penal.»
c) La existencia de un objetivo de disuasión y represión. Consecuencia de los anteriores criterios.
Si la infracción afecta a la generalidad de los ciudadanos y pretende la salvaguarda de los intereses generales, el objetivo de la norma es el de disuasión y represión –finalidad de prevención general-.
Lo relevante, en definitiva, es que la infracción tenga una finalidad de prevención general y se dirija a la salvaguarda de intereses de esa misma característica, al margen de que al carácter disuasorio se anude una obligación de resarcimiento patrimonial, que no es definitivo en esta operación de delimitación de la naturaleza penal de la infracción administrativa a efectos del Convenio.
- Criterio de la gravedad de la sanción o grado de severidad. Su relevancia estriba en el primer inciso del párrafo segundo del art. 2 del Protocolo nº 7 cuando permite excepcionar el derecho al reexamen de la declaración de culpabilidad por un órgano jurisdiccional superior para infracciones penales de menor gravedad según las define la ley.
El criterio que toma en cuenta el TEDH es la entidad de la sanción que la norma impone a la infracción (p. ej. sanciones que comporten privación de libertad, si bien este criterio no aporta valor alguno en el ámbito del derecho interno, habida cuenta de lo dispuesto en el art. 25.3 de la CE –prohibición de que Administración pública pueda imponer sanciones privativas de libertad-).
La cuestión resulta más compleja en el examen de la menor gravedad de las sanciones económicas. El Tribunal Supremo se plantea como cuestión previa si aquella consideración debe hacerse respecto de la sanción en abstracto, la que autoriza la norma sancionadora, o si debe estarse a la concreta sanción impuesta y, en tal caso, si deben tenerse en cuenta las condiciones singulares del sancionado, aun cuando se hayan atendido en la imposición de la sanción.
A juicio del Tribunal Supremo, la doctrina del TEDH no termina de dejar clara esta cuestión, si bien se inclina por atender las circunstancias de cada caso y, en tal sentido, corresponderá a las autoridades nacionales examinar su proporcionalidad y las consecuencias especialmente graves a la luz de la situación personal del demandante.
El análisis de la concurrencia de los antedichos criterios no está exento de incertidumbres que el propio Tribunal Supremo admite.
La Sala Tercera reconoce la dificultad de establecer reglas objetivas y taxativas para dirimir la naturaleza penal de la infracción administrativa. Solo es posible en un examen a posteriori de la sanción, valorando todas las circunstancias, no solo las subjetivas y objetivas del sancionado y la conducta, sino también la motivación de la resolución que deja firme la sanción conforme al Derecho interno.
Así mismo reconoce que, si el derecho al reexamen de la condena constituye un auténtico derecho subjetivo de los ciudadanos, conforme a su naturaleza de derecho fundamental, lo que exige ineludiblemente claridad en su delimitación. Sin embargo, la doctrina del TEDH termina adentrándose en las circunstancias de cada caso para concluir si encajan (o no) en los presupuestos que dan derecho al reexamen.
Difícil garantizar el derecho a la revisión por un órgano jurisdiccional superior de la culpabilidad declarada en las infracciones administrativas de naturaleza penal, cuando el ámbito sustantivo sobre el que se proyecta aquel derecho se asienta en arenas movedizas.
Llegados a este punto, la STS explicita una importante reflexión de lege ferenda:
“(…) el debate que se halla tras los criterios para considerar una infracción administrativa como de naturaleza penal tendría una fácil solución si en nuestro sistema procesal contencioso-administrativo se instaurase la regla general de la doble instancia, como ya han reclamado tanto el Tribunal Constitucional como este Tribunal Supremo.”.
Pero la doble instancia resulta en el sistema contencioso-administrativo una triste entelequia que nadie parece dispuesto a remediar. Y eso que permitiría dar cumplimiento con plenas garantías al derecho reconocido en el art. 2 del Protocolo nº 7, prescindiendo del resbaladizo análisis casuístico a que nos aboca el pronunciamiento del Tribunal Supremo y el examen de la naturaleza penal de la infracción administrativa, primero de los requerimientos exigidos por la respuesta dada a la cuestión que reviste interés casacional
2. Fundamento de las infracciones que se imputan a la sentencia.
El cumplimiento del segundo presupuesto a que hace referencia la STS en su respuesta a la cuestión que reviste interés casacional se halla en la esencia del recurso de casación, que exige para su admisión, además de que el recurso presente interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, la invocación de una concreta infracción del ordenamiento jurídico, tanto procesal como sustantiva, o de la jurisprudencia (art. 88.1.LJCA).
El Tribunal Supremo entiende que el recurso de casación garantiza la efectividad del derecho del sancionado que ha visto rechazado su recurso al reexamen por el Tribunal Supremo, en el entendimiento de que aquel derecho se satisface con la posibilidad de poder someter al Alto Tribunal las infracciones del ordenamiento que considere que se han desatendido en esa primera sentencia.
Nada hay que objetar a la identificación de este presupuesto básico, referido al deber de fundamentar las infracciones imputadas a la sentencia recurrida en el escrito de preparación del recurso.
Ha de puntualizarse que, de acuerdo con la doctrina del TEDH, el derecho al reexamen no se satisface cuando la sanción se impone por la Administración y la misma es objeto de recurso jurisdiccional. El derecho al reexamen es necesariamente jurisdiccional y tiene como presupuesto sine qua non una primera resolución judicial.
- Pero, ¿qué ocurre con el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia? ¿Se olvida la STS de este requisito?nn
- ¿Acaso el bastión del recurso de casación contencioso-administrativo, de apreciación eminentemente discrecional, desnaturaliza el derecho a la revisión de la declaración de culpabilidad por un tribunal superior que reconoce el art. 2 del Protocolo?
Según el Tribunal Supremo, la proyección del art. 2 del Protocolo en el actual sistema de casación contencioso-administrativa no está en la posibilidad ineludible de que se admita el recurso, sino en la garantía que debe otorgarse al sancionado de que la impugnación de la sanción impuesta por la Administración y confirmada en la instancia -si se estima el recurso en la instancia decae el derecho del artículo 2 del Protocolo- pueda ser examinada por el Tribunal Supremo, debiendo hacerse siempre posible cuando se invoque una infracción sustantiva.
Porque, aclara igualmente el Alto Tribunal, una resolución denegando el recurso da plena satisfacción a la garantía de la doble instancia, concluyendo que el auto que declare la inadmisión del recurso de casación, no será contrario al art. 2 del Protocolo.
La admisión estará condicionada a que se invoque una cuestión de naturaleza sustantiva o procedimental que haya sido suscitada en la instancia y rechazada por el Tribunal que dictó la sentencia recurrida, respecto de la que no exista jurisprudencia.
La doctrina del TEDH sobre la garantía del reexamen no impone la revisión en todo caso por un Tribunal superior de las sanciones de naturaleza penal, sino que esa revisión puede condicionarse a los presupuestos que cada Estado considere procedentes, siempre que persigan un fin legítimo y no vulneren la esencia misma del derecho.
Legítima puede ser, sin duda, la necesidad de interpretar el ordenamiento y de formar jurisprudencia, aunque resulte cercana al vaciamiento del derecho a la doble instancia -dicho de forma llana-, la negativa del derecho a la revisión cuando la admisión del recurso de casación conlleve una innecesaria reiteración de la jurisprudencia ya existente.En definitiva, el derecho al reexamen se materializará excepcionalmente y se hará efectivo auxiliarmente, solo al servicio de la formación de jurisprudencia.
¿Pero esta interpretación no termina desnaturalizando el contenido esencial del derecho?
La Sala Tercera, quizá consciente de la importancia de allanar el camino para salvaguardar la efectividad del derecho al reexamen de la culpabilidad por un tribunal superior, propone una interpretación del interés casacional en estos casos que parece acercarse –solo en apariencia- a una admisión reglada o, al menos, al establecimiento de una presunción al respecto:
“De lo expuesto es cierto que deberá concluirse que la jurisprudencia del TEDH exige el derecho al reexamen, como manifestación del derecho a un proceso con todas las garantías, de quien ha sido declarado culpable de una infracción de naturaleza penal, y que si el recurso de casación de nuestra Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa cumple con dicha exigencia, existe ya un principio en favor de dicha garantía y, en lo que ahora interesa, en vincular el interés casacional objetivo en su favor. Esto es, considerar que cuando se hayan dictado en única instancia por las Salas Territoriales de este Orden Jurisdiccional sentencias confirmando resoluciones administrativas en las que se ha declarado la culpabilidad por infracciones de naturaleza penal -no en los casos en que se estimasen dichos recursos- el derecho fundamental afectado comporta hacer una interpretación en favor del interés casacional objetivo a los efectos de la admisión del recurso, siempre y cuando la finalidad del reexamen esté justificada en una pretendida y razonada vulneración de las normas y jurisprudencia aplicables al caso y que hayan sido vulneradas en esa sentencia de instancia; interpretación que ciertamente no puede afectar a una mera cuestión de hecho, que se excluye de manera categórica de nuestro actual sistema, acogiendo la extensión que a la revisión se declara por le jurisprudencia del TEDH.
En definitiva, en los casos en que se haya dictado una sentencia en única instancia por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional confirmatorias de resoluciones administrativas sancionadoras de naturaleza penal, el derecho a la revisión de la culpabilidad por un tribunal superior exige hacer una interpretación en favor del interés casacional objetivo a los efectos de la admisión del recurso, siempre que la finalidad del reexamen se justifique en la vulneración por la sentencia de instancia de las normas y jurisprudencia aplicables al caso y que hayan sido vulneradas en esa sentencia de instancia.
La tesis defendida por el Tribunal Supremo parece mimetizarse con el régimen de presunciones de la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, previsto en el art. 88.3 de la LJCA: (1) aboga por una interpretación pro existencia del interés casacional objetivo, (2) lo hace a los efectos de admitir el recurso, (3) se condiciona a la concurrencia del otro presupuesto básico del recurso –denuncia de la infracción por la resolución judicial de instancia de normas o de la jurisprudencia aplicables-.
Pero, la relación de supuestos que contempla el citado art. 88.3 no se concibe como numerus apertus, al modo de las circunstancias que permiten apreciar aquel interés casacional recogidas en el art. 88.2, que sí son una relación abierta. Se trata a mi juicio de una interpretación que va más allá de las posibilidades que ofrece el art. 88.2 de la LJCA y que, por tanto, tienen difícil encaje en el art. 88.3 de la ley jurisdiccional.
Además, es conocido que, salvo el supuesto del art. 88.3.b) de la LJCA, el resto de los que contemplan el citado párrafo son meras presunciones iuris tantum sometidas al régimen de apreciación discrecional del interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, bien que delimitada en la extraordinaria doctrina emanada de la Sección Primera.
Así las cosas, la posibilidad de incorporar una nueva presunción al margen de las previsiones de la LJCA, siendo dudosa en su concepción, resultará previsiblemente de muy escasa funcionalidad, a salvo de que en torno a la infracción denunciada y a las normas que resultan de aplicación, una vez justificada la naturaleza penal de la infracción administrativa conforme a los criterios expuestos más arriba, no exista jurisprudencia o la existente haya de ser confirmada, matizada o rectificada.
Esto es, una vez verificada la subsunción del supuesto en la naturaleza penal de la infracción administrativa y de relacionar el elenco de infracciones de derecho estatal o de la jurisprudencia en que, a juicio del recurrente, incurre la sentencia, este se verá en la tesitura de justificar la procedencia de que el Tribunal Supremo conozca el recurso a fin de que interprete las normas supuestamente vulneradas por el Tribunal de instancia para formular jurisprudencia ex novo o para reafirmar, matizar o revisar la existente y, sobre su base, resolver el debate trabado en casación.
En definitiva, a pesar de la respuesta que se ofrece a la cuestión que reviste interés casacional y de las expectativas que la misma pudiera generar, no parecen avecinarse grandes cambios en el sistema de admisión del recurso de casación, aunque esté en juego la efectividad del derecho fundamental a la revisión de la culpabilidad por un tribunal superior.
Y eso es, justamente, lo preocupante, no por una interpretación del Tribunal Supremo que menoscabe el derecho, sino más bien por un fatal error de configuración del sistema de recursos en el orden contencioso-administrativo que, más allá de interpretaciones voluntaristas, solo podrá resolverse por vía legislativa.
La Sala Tercera ha hecho cuanto podía, pero no parece suficiente.
Me declaro más cercana a la conclusión del voto particular, que entiende que el recurso de casación contencioso-administrativo no es el medio adecuado para lograr que todas las sentencias que confirman una sanción administrativa grave sean reexaminadas, si así lo quiere el interesado, por un órgano jurisdiccional superior.
Hablar de que el recurso de casación contencioso-administrativo garantiza el derecho al reexamen de la culpabilidad en su configuración actual, cuya admisión se sujeta a una apreciación eminentemente discrecional, resulta un verdadero oxímoron.
Como apunta el voto particular “La solución que impone la sentencia Saquetti Iglesias c. España sólo puede darla el legislador, aprobando una nueva regulación de los medios de impugnación de sentencias contencioso-administrativas en sintonía con aquella exigencia y, más en general, con la conveniencia de reconsiderar el papel de la doble instancia en este orden jurisdiccional.”.
Ojalá el legislador escuche el clamor y redefina de una vez el recurso de apelación contencioso-administrativo como esta jurisdicción merece.
___________
[1] Me remito, en todo caso, al análisis pormenorizado que realiza la STS. Su exposición clara y la sencillez del lenguaje utilizado invitan a una lectura sosegada de esta trascendental sentencia, si bien al final de este breve comentario se ofrece un resumen de la resolución judicial para aquellos que se sientan intimidados por su extensión (120 páginas incluido el voto particular del magistrado Luis María Diez-Picazo).
mikel loizaga